Повідомлення

Перейти до розділу
13 листопада 16:39
Порядок денний засідання Комітету 14.11.2017 докладніше
18 жовтня 11:18
20 жовтня о 15:00 - Круглий стіл на тему: «Впровадження Закону України «Про ратифікацію Протоколу про реєстри викидів та перенесення забруднювачів» (№ 980-УІІІ від 03.02.2016 р.) та про використання екологічного податку» Відповідно до рішення Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи планується проведення круглого столу на тему "Впровадження Закону України "Про ратифікацію Протоколу про реєстри викидів та перенесення забруднювачів" (№ 980-VIII від 03.02.2016 р.) та про використання екологічного податку".
Круглий стіл відбудеться 20 жовтня 2017 р. з 15 години у конференц-залі № 2 по вул. Грушевського, 5, вхід з вул. Грушевського, 18/2, 9-й під'їзд.
докладніше
07 лютого 21:10
ГРАФІК РОБОТИ ВЕРХОВНОЇ РАДИ посилання...

Діяльність Комітету

Законопроектна робота у Комітеті

18 грудня 2015, 11:54

Удосконалення законодавства України з питань екологічної безпеки

Удосконалення законодавства України

з питань екологічної безпеки

 

Аналіз історії законодавчого регулювання та стану законодавства з питань забезпечення екологічної безпеки

Екологічна безпека є важливою складовою національної безпеки країни і в загальному значенні зводиться до вжиття комплексу заходів щодо запобігання погіршенню стану навколишнього природного середовища та виникненню небезпеки для населення внаслідок антропогенних чи природних чинників.

Важлива роль у забезпеченні екологічної безпеки належить правовим заходам, спрямованим на попередження погіршення стану довкілля, усунення таких загроз, як природні лиха, техногенні аварії та катастрофи, ліквідацію їх шкідливих наслідків, локалізацію джерел небезпеки.

Між тим, вже сам термін „екологічна безпека” є відносно новим. Як свідчать наукові джерела, вперше в контексті забезпечення національної безпеки на „екологічні загрози” (поряд з енергетичною кризою, інфляцією та міграцією населення) було вказано лише в 1977 році відомим американським вченим-екологом, засновником та президентом дослідного інституту „Уорлд Уотч” („World Watch”) Лестером Брауном у статті „Переглянути визначення національної безпеки”[1]. Саме після того поняття „екологічна безпека” стало широко використовуватися в науковій літературі, а невдовзі і в нормативно-правових документах.

В українському законодавстві визначення екологічної безпеки вперше було наведено у ст. 50 Закону Української РСР „Про охорону навколишнього природного середовища”, прийнятого ще у червні 1991 року. Екологічна безпека визначалась як „такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров’я людей”. При цьому зазначалося, що „екологічна безпека гарантується громадянам Української РСР здійсненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, державно-правових та інших заходів”[2]. З того часу ця дефініція не зазнала жодних змін, окрім того, що слова „Української РСР” було замінено словом „України”[3].

Значення, що надається в нашій країні екологічній безпеці, знайшло відображення в Конституції України, у ст. 16 якої зафіксовано, що „забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи – катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави”[4].

Законодавчі норми щодо екологічної безпеки по суті містяться практично в усіх прийнятих за роки незалежності правових актах з питань охорони довкілля та природокористування. До базових із них, поряд із Законом „Про охорону навколишнього природного середовища”, відносяться такі важливі закони, як  „Про охорону атмосферного повітря”, „Про охорону земель”, „Про тваринний світ”, „Про природно-заповідний фонд України”, „Про екологічну мережу України”, „Про екологічну експертизу”, „Про зону надзвичайної екологічної ситуації”, „Про об'єкти підвищеної небезпеки”, „Про впорядкування питань, пов'язаних із забезпеченням ядерної безпеки”, „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, „Про поводження з радіоактивними відходами”, „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, а також, звичайно, кодекси України: Лісовий, Водний, Про надра.

Зміст програмних та директивних матеріалів щодо вдосконалення національного законодавства з питань екологічної безпеки

Хоча відповідно до Конституції України кожен її громадянин „має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди”[5], це право забезпечується далеко не повною мірою. Незважаючи на зусилля центральних та місцевих органів держаної влади, численних громадських природоохоронних організацій, а також заходи господарюючих суб’єктів, спрямовані на розв’язання найгостріших екологічних проблем (щодо впровадження новітніх ресурсо- та енергозберігаючих технологій, зменшення екологічних ризиків зони Чорнобильської АЕС, утилізації промислових та побутових відходів, поліпшення водозабезпечення населення тощо), „існуючий рівень екологічної безпеки здебільшого обумовлений надзвичайно високим техногенним навантаженням на територію України”[6].

Серед факторів, які негативно впливають на екологічну безпеку країни, варто, насамперед, відзначити зношеність основних виробничих фондів, високу концентрацію небезпечних підприємств та значну питому вагу використовуваних ресурсо- та енергоємних технологій, накопичення значних обсягів промислових та побутових відходів, низьку ефективність очисних споруд, забруднення атмосферного повітря, водних та земельних ресурсів, виснаження лісів та зменшення біорізноманіття у лісових екосистемах тощо.     

У статті 7 Закону України „Про основи національної безпеки України” в найбільш концентрованому вигляді визначено наявні основні загрози у сфері цивільного захисту та екологічній сфері. Серед них: значне антропогенне порушення і техногенна перевантаженість території України, зростання ризиків виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характерів; погіршення технічного стану гідротехнічних споруд каскаду водосховищ на річці Дніпро; непідтримання в належному технічному стані ядерних об’єктів на території України; нераціональне, виснажливе використання мінерально-сировинних природних ресурсів як невідновлюваних, так і відновлюваних; неподоланність негативних соціально-екологічних наслідків Чорнобильської катастрофи; погіршення екологічного стану водних басейнів, загострення проблеми транскордонних забруднень та зниження якості води; неефективність заходів щодо подолання негативних наслідків військової та іншої екологічно небезпечної діяльності; застарілість та недостатня ефективність комплексів з утилізації токсичних і екологічно небезпечних відходів та інші[7].

Варто зазначити, що в Основних напрямах державної політики України у галузі  охорони  довкілля,  використання  природних  ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджених Верховною Радою України у березні 1998 року, намічено низку заходів щодо підвищення рівня екологічної безпеки в енергетиці та ядерній галузі, сільськогосподарському природокористуванні, на транспорті та у військовій діяльності, передбачено створення єдиної Державної системи запобігання аваріям, катастрофам та  надзвичайним  ситуаціям  і  реагування  на  них, прийняття нових законів України про зони надзвичайних екологічних ситуацій та природо-техногенну безпеку[8].

В прийнятому у грудні того ж року Указі Президента України „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 26 листопада 1998 року „Про нейтралізацію загроз, обумовлених погіршенням екологічної і техногенної обстановки в країні” серед низки заходів, спрямованих на підвищення рівня екологічної безпеки та поліпшення державного регулювання і управління в сфері використання та охорони природних ресурсів, Кабінету Міністрів також доручалося підготувати „проект концепції вдосконалення системи забезпечення екологічної безпеки в Україні та дальшого розвитку нормативно-правової бази природоохоронної діяльності”[9].

Хоча чимало із наміченого у цих директивних документах було реалізовано,  основні із передбачених у них заходів лишилися на папері. Принаймні аналізу їх виконання чи причин невиконання не було проведено.   

Важливі завдання щодо підвищення рівня екологічної безпеки та напрямки вдосконалення природоохоронного законодавства містяться і в Основних засадах (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року, затверджених Законом України у грудні 2010 року. Наголос тут вже робиться на запровадженні комплексного підходу до проведення оцінки ризиків, запобігання та мінімізації наслідків стихійних лих відповідно до Плану виконання рішень Всесвітньої зустрічі на вищому рівні зі сталого розвитку, що відбулася у 2002 році в м.Йоганнесбурзі, а також на наближенні, приведенні національного законодавства у відповідність із директивами ЄС, „положеннями джерел забезпечення аcquis communautaire”[10] – доробки прав і зобов’язань, обов’язкових до виконання в усіх країнах-членах Європейської спільноти.

Міжнародні стандарти та рекомендації міжнародних організацій щодо вдосконалення національного законодавства у сфері забезпечення екологічної безпеки

На міжнародному рівні прийнято цілий ряд програмних документів щодо забезпечення екологічної безпеки, запобігання та ліквідації наслідків екологічних катастроф. Так, Декларація принципів та План заходів, прийняті ще в 1972 році на Стокгольмській конференції ООН з проблем навколишнього середовища[11], започаткували багатогранну діяльність Програми ООН з навколишнього середовища (UNEP), спрямованої на розв’язання найгостріших екологічних проблем сучасності (деградації ґрунтів, опустелювання, погіршення якості та зменшення кількості прісних вод, забруднення Світового океану тощо).

У червні 1992 року Конференція ООН з навколишнього середовища і розвитку, що відбулася в м.Ріо-де-Жанейро, продовжуючи традиції Стокгольмської конференції, розглянула становище в світі у сфері охорони навколишнього середовища та визначила подальші кроки людства в досягненні цілей сталого розвитку. Прийняті цією Конференцією Декларація і «Порядок денний на XXI століття» (довгострокова програма)[12] стали основоположними документами сучасного міжнародного екологічного співробітництва і розвитку міжнародного екологічного права. У цих документах, зокрема, зазначається, що „людство переживає вирішальний момент своєї історії... Однак комплексний підхід до проблем навколишнього середовища і розвитку та приділення їм більшої уваги сприятимуть задоволенню основних потреб, підвищенню рівня життя всього населення, сприятимуть ефективнішій охороні та раціональному використанню екосистем та забезпеченню безпечнішого і благополучнішого майбутнього. Жодна країна не в змозі домогтися цього поодинці; проте ми можемо досягти цього спільними зусиллями – на основі глобального партнерства в інтересах забезпечення сталого розвитку”[13].

У 2002 році в Йоганнесбурзі під егідою ООН відбулася Всесвітня зустріч на вищому рівні – т.зв. „Саміт Землі”, на якій було детально розглянуто виконання прийнятого на Конференції у Ріо-де-Жанейро «Порядку денного на XXI століття». В Доповіді Саміту, зокрема, констатувалося, що „глобальному навколишньому середовищу до цього часу завдається шкода. Триває втрата біологічної різноманітності та виснаження рибних запасів, опустелювання поглинає все більше родючих земель, згубні наслідки зміни клімату вже очевидні, стихійні лиха стають все більш частими і все більш руйнівними, країни, що розвиваються, стають все більш уразливими, а забруднення повітря, води і морського середовища продовжує позбавляти мільйони людей гідного життя”[14]. На Саміті було прийнято План виконання його рішень, який складається з 170 пунктів, що, як більшість документів ООН щодо екологічної безпеки та сталого розвитку, носять занадто загальний, рекомендаційний характер и не мають обов’язкової юридичної сили.

Україна є учасницею процесу „Навколишнє середовище для Європи”. Вже на першій його міністерській Конференції, що відбулася в 1991 році в Чехії, було вироблено комплекс основних принципів загальноєвропейського співробітництва і розглянуто низку питань, які мали значення для подальшого розвитку цього процесу. Міністри закликали Комісію Європейських співтовариств, у взаємодії з Європейською економічною комісією ООН, підготувати доповідь про стан навколишнього середовища в Європі та підкреслили необхідність розробки екологічної програми для регіону[15].

В 2003 році на п’ятій Конференції „Навколишнє середовище для Європи” в м.Києві було прийнято Екологічну стратегію для країн Східної Європи, Кавказу і Центральної Азії (СЄКЦА). Примітно, що в цьому документі в якості першої ключової мети і області дій вказано на необхідність вдосконалення екологічного законодавства, політики та інституціональної бази. Зокрема, наголошувалося, що „акцент має бути поступово зміщено... на зближення законодавства країн СЄКЦА і європейського законодавства”, та відзначалася необхідність таких заходів, як „сприяння застосуванню стратегічного підходу до правозастосування та формування потенціалу природоохоронного судочинства: приділення особливої уваги стримуванню потенційних порушників; розробка програм правозастосування, що поєднують в собі санкції за порушення і заходи сприяння дотриманню вимог; підвищення екологічної ролі судів”[16] тощо.

Загалом варто зазначити, що екологічні загрози у міжнародних документах формулюються у більш загальному плані, ніж у національному законодавстві. Наприклад, у Доповіді Групи високого рівня щодо загроз, викликів та змін „Більш безпечний світ: наша спільна відповідальність”, зробленій у 2004 році на 59-й сесії Генеральної Асамблеї ООН, де обговорювалися подальші заходи за підсумками Саміту тисячоліття, зокрема зазначалося: „Екологічна деградація посилює руйнівний потенціал стихійних лих і в деяких випадках провокує їх виникнення. Різке збільшення кількості великих стихійних лих, зареєстрованих за минулі 50  років, є тривожним доказом існування такої тенденції. Понад двох  мільярдів людей постраждали від таких катаклізмів в останнє десятиліття, а економічні збитки, завдані в цей період, перевищили за своїм обсягом сумарні збитки, завдані за чотири попередні десятиліття. Зміна клімату спричиняє більш могутні повені, періоди незвичайної спеки, засухи та шторми, і цей процес може прискоритися”[17].

Значна увага екологічній безпеці приділялася на 21-й сесії Конференції сторін Рамкової конвенції ООН з питань зміни клімату (COP21), що з 29 листопада по 11 грудня 2015 року проходила в Парижі. Примітно, що на ній проблеми захисту довкілля тісно ув’язувалися з необхідністю консолідації міжнародних зусиль щодо стримування руйнівних військових дій, забезпечення загального миру на планеті. Виступаючи на цій конференції, Президент України П.О.Порошенко, зокрема, вказав, що одним з наслідків гібридної війни, розв’язаної Росією на теренах України, є ризик екологічної катастрофи на Донбасі. Він підкреслив, „що питання захисту навколишнього середовища в умовах конфлікту більше не може залишатися без відповідної реакції міжнародного співтовариства. Ця проблема, зокрема, буде в центрі уваги нашої діяльності в рамках системи ООН, а саме Програми ООН з навколишнього середовища”[18].

Пропозиції науковців щодо вдосконалення національного законодавства з питань екологічної безпеки

В роботах вітчизняних фахівців з екологічного права, зокрема, В.І.Андрейцева, А.П.Гетьмана, Д.В.Зеркалова, А.Б.Качинського, В.В.Костицького, В.Д.Солодкого, В.М.Шмандія, М.В.Шульги та інших, викладено дефініції екологічної безпеки, її основні риси, цілі, критерії та принципи[19]. В наукових публікаціях поряд із суто описовими характеристиками сучасного стану екологічної безпеки зустрічаються і деякі пропозиції щодо забезпечення більш високого її рівня шляхом застосування як технічних, економічних, організаційних, так і правових заходів.

Пропонується, зокрема, вдосконалювати вітчизняне законодавство з питань екологічної безпеки в напрямку більшого регламентування заходів щодо відвернення загроз та визначення відповідальних суб’єктів, які не забезпечують відвернення настання природної небезпеки. Вказується на необхідність пошуку оптимальних підходів із тим, щоб юридичне визначення екологічної безпеки „було найбільш лаконічним і водночас зрозумілим, адресним, сприяло здійсненню конкретних дій чітко визначеними суб'єктами, зобов'язаними забезпечувати таку якість довкілля, за якої воно було б безпечним для будь-яких живих організмів біосфери і позбавленим будь-яких загроз, особливо для людини, суспільства і держави”[20].

Науковцями наголошується, що забезпечення екологічної безпеки має посідати пріоритетне місце в політиці сучасної України, що є потреба у розробленні доктрини екологічної безпеки, в якій були б визначені першочергові та довгострокові завдання політики екологічної безпеки, які мають відповідати соціально-економічному розвиткові країни, і разом з тим підкреслюється, що удосконалення нормативно-правової бази екологічної безпеки, як і загалом запровадження адекватного економіко-правового механізму охорони довкілля – поетапний, поступовий, довготривалий процес, який проходитиме одночасно і паралельно з процесом становлення й розвитку економічної, політичної та правової систем в Україні і пов'язаний з прийняттям Екологічного кодексу[21].

Європейський досвід регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення екологічної безпеки

Країни Європейського Союзу раніше інших стали використовувати правові засоби з метою забезпечення безпечних умов існування людини. Законодавчі норми щодо екологічної безпеки у цих країнах органічно вплетені у загальне природоохоронне законодавство, ретельно розроблене відповідно до спеціальних актів Євросоюзу – так званого „Екологічного  надбання” (“The Environmental Acquis”), до якого включено близько 120 документів (різного роду директив, регламентів, рішень). При цьому у країнах ЄС практично відсутні спеціальні закони щодо  регламентації питань безпеки у тій чи іншій галузі виробничої діяльності, а сформовано комплекс нормативно-правових актів, який врегульовує відносини в сфері екології і таким чином забезпечує екологічну безпеку населення.

Між тим серед усього розлогого масиву природоохоронних актів Євросоюзу видається можливим виділити директиви, які найбільшою мірою стосуються врегулювання суспільних відносин у сфері забезпечення екологічної безпеки. Так, у Директиві Європейського парламенту та Ради ЄС 2012/18/ЄС про контроль за загрозами великих аварій, пов’язаних з небезпечними речовинами, ретельно прописано правила щодо запобігання масштабним аваріям, які можуть трапитися в результаті певної промислової діяльності, та  обмеження їх наслідків для здоров’я людини і довкілля. У ній, зокрема, передбачено проведення оцінювання небезпеки виникнення аварії від застосування певної небезпечної речовини, визначення у кожній країні „операторів”, які управляють або контролюють діяльність небезпечного підприємства, та компетентного органу, відповідального за вжиття усіх необхідних заходів щодо уникнення можливих аварій та ліквідації їхніх наслідків, регламентовано обов’язки цих осіб та органів щодо вжиття відповідних заходів безпеки та дій на випадок аварійних ситуацій. Крім того, у додатках до цієї Директиви окреслюється зміст інформування громадськості та інших держав ЄС про діяльність відповідних підприємств і виникнення крупної аварії, проведення інспекційних перевірок, умови заборони експлуатації небезпечних об’єктів, наводиться перелік та мінімальні обсяги небезпечних речовин, що можуть знаходитися на таких об’єктах тощо[22].

Варто зазначити, що це вже третя директива Євросоюзу з означеного питання. Приводом для прийняття Радою ЄС у 1982 році першої подібної директиви стала велика промислова аварія, що трапилася у 1976 році на хімічному підприємстві у невеличкому італійському містечку Севезо поблизу Мілана, що призвела до забруднення значної території, масової евакуації людей, великої кількості захворювань у мешканців містечка, загибелі десятків тисяч тварин та птахів[23]. Цей документ і одержав назву „Директива Севезо”. Наступна така директива ЄС (Севезо ІІ), що замінила першу, була прийнята у 1996 році і додатково містила вимоги щодо більш повного обміну інформацією з означеного питання між країнами-членами співтовариства, а також положення щодо встановлення і дотримання меж санітарно-захисних зон навколо екологічно небезпечних виробництв та об’єктів. Заміна у 2012 році Директиви Севезо ІІ вже згаданою Директивою 2012/18/ЄС (Севезо Ш) було проведено з метою надання більш повного доступу громадськості до інформації про можливі ризики діяльності екологічно небезпечних підприємств і поводження у випадку аварії. Нині під дію цієї Директиви підпадає близько 10 тисяч промислових об’єктів практично у всіх країнах Євросоюзу.

Директивою 2010/75/ЄС про промислові викиди (інтегроване запобігання та контроль забруднення), прийнятою у 2010 році на заміну семи попередніх директив ЄС з означених питань, встановлено правила контролю, попередження, скорочення та максимально можливого усунення забруднення, що виникає в результаті промислової діяльності. Згідно з цією Директивою держави-члени ЄС зобов’язані вживати необхідних заходів для забезпечення неможливості експлуатації жодної виробничої або спалювальної установки без дозволу, умовою надання якого є відповідність визначеним загальними вимогам та принципам, що регламентують основні екологічні обов’язки підприємства. Документ внормовує порядок проведення екологічних перевірок та закриття об’єктів у разі порушення ними визначених обов’язків. Велику увагу приділено питанням взаємного інформування і спільної діяльності держав-членів у випадку, коли забруднення довкілля здатне розповсюдитися на декількох з них. В окремих главах Директиви прописані спеціальні положення для спалювальних установок, установок і видів діяльності, в яких використовуються органічні розчинники, установок, що виробляють двоокис титану тощо[24].

Важливе превентивне значення для забезпечення екологічної безпеки має Директива 2001/42/ЄC про оцінку впливу окремих планів та програм на навколишнє середовище. Ця Директива визначає порядок здійснення екологічної оцінки насамперед державних планів та програм, які можуть мати значні наслідки для довкілля. Така оцінка має проводитися  у процесі підготовки плану або програми і перед їхнім затвердженням або поданням на проходження законодавчої процедури. Для цього завчасно готується екологічний звіт, в якому визначаються, описуються та оцінюються ймовірні значні наслідки для довкілля від впровадження планів та програм, а також зазначаються розумні альтернативи з урахуванням цілей і географічних меж застосування такого плану або програми. Ці звіти разом з проектами планів та програм подаються на розгляд органів влади, які мають відповідні повноваження у сфері довкілля і яких ймовірно стосуватимуться екологічні наслідки впровадження планів та програм, а також громадськості та, у разі потреби, іншим державам-членам ЄС. І лише з урахуванням позиції усіх сторін відбувається прийняття на державному рівні остаточного рішення щодо здійснення того чи іншого плану або програми[25].

Основні положення цієї Директиви знайшли своє відображення у Протоколі про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, який був підписаний в 2003 році в Києві на 5-й Всеєвропейській конференції міністрів охорони навколишнього середовища „Довкілля для Європи”. У цьому Протоколі наведено детальний перелік великих об’єктів та видів діяльності, проекти використання яких вимагають екологічної оцінки, а також установлено критерії визначення можливих суттєвих екологічних наслідків, зокрема пов’язаних зі здоров’ям населення[26]. Зазначимо, що даний Протокол було ратифіковано Україною лише у червні 2015 року.

Положення Директиви 2001/42/ЄC доповнюється Директивою 2011/92/ЄС про оцінку впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище (кодифікація). При порівнянні змісту цих директив, передусім впадає в очі їх схожість, однак якщо перша з них встановлює процедуру  здійснення стратегічної екологічної оцінки (СЕО) масштабних планів і програм на державному і галузевому рівнях, то друга – внормовує проведення оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС) проектів спорудження (розробки) окремих об’єктів, таких, наприклад, як нафтопереробні, металургійні заводи, хімічні установки, електростанції, залізничні та автомобільні шліхи, канали, дамби, тунелі, трубопроводи тощо[27]. Тобто, наявність СЕО служить підставою для наступного проведення ОВНС.

Безпосередньо стосується унормування заходів екологічної безпеки і  Директива 2007/60/ЄС про оцінку та управління ризиками затоплення. Беручи до уваги, що затоплення відносяться до природних явищ, яких неможливо уникнути, ця Директива тим не менше зобов’язує країни члени ЄС проводити на підставі наявних (сучасних і минулих) відомостей та впливу кліматичних змін попередню оцінку ризиків затоплення для кожного району річкового басейну та прибережної зони, розробляти для таких районів карти потенційно затоплюваних зон і карти ризиків затоплень, а також плани управління цими ризиками. У таких планах, зокрема, мають враховуватися вірогідні збитки та здобутки від затоплення, його розмір та маршрут потоку, території, здатні затримати течію паводкових вод, наприклад, пойми, ефективність штучних захисних споруд, розташування населених місцевостей, зон економічної діяльності, впорядкування ґрунтів та вод, благоустрій територій тощо. Директивою передбачається широкий обмін інформацією та координація дій країн-членів ЄС в управлінні ризиками  паводків та боротьбі із затопленнями[28].

Правові норми, що містяться у вищеназваних, так само як і у інших директивах Євросоюзу з природоохоронних питань, цілковито  інтегровані до національного законодавства країн-членів ЄС у тій чи іншій формі – шляхом внесення відповідних змін та доповнень до чинних законів, кодифікованих чи підзаконних актів, прийняття нових спеціальних законів або ж рішень про приєднання країни до того чи іншого регламенту ЄС, який після того стає національним законом. Зазначимо, що відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом наша країна також зобов’язана привести своє законодавство у відповідність до положень вказаних директив.

Аналіз змісту законопроектів з питань забезпечення екологічної безпеки

До порядку денного третьої сесії Верховної Ради України восьмого скликання включено низку законопроектів, які стосуються окремих питань забезпечення,  підвищення гарантій екологічної безпеки.

Законопроект „Про внесення змін до Кодексу цивільного захисту (щодо удосконалення моніторингу та заходів із запобігання виникненню надзвичайних ситуацій)” (№ 1859) спрямований на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, підвищення рівнів безпеки людей під час перебування на потенційно небезпечних об’єктах та об’єктах підвищеної небезпеки.

З цією метою, зокрема, пропонується віднести до повноважень як  центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, так і Ради міністрів АР Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту обов’язки щодо організації створення автоматизованих систем раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення.  Такі автоматизовані системи передбачається створити не лише на об’єктах підвищеної небезпеки (як це вже визначено у пункті 15 ст. 18 Кодексу цивільного захисту України), а й на гідротехнічних спорудах Дніпровського та Дністровського каскадів та в зонах їх можливого катастрофічного затоплення, на атомних електростанціях, магістральних аміакопроводах, нафто- та газопроводах, а також у будинках і будівлях соціального-культурного та виробничого призначення з масовим перебуванням людей, які мають покрівлі площею більше 1000 м2. 

Поділяючи позицію автора законопроекту щодо доцільності вжиття додаткових превентивних заходів стосовно забезпечення безпеки людей на потенційно небезпечних об’єктах, розширення повноважень місцевих органів у цій сфері (що з огляду на взятий в нашій країні курс на децентралізацію видається цілком слушним), зауважимо, що, на наш погляд, потребує уточнення поняття „прийнятний рівень ризику”, використаного в запропонованому у проекті визначенні техногенної безпеки. 

Варто зазначити, що у наукових публікаціях спостерігається певна невизначеність щодо дефініції терміну „техногенна безпека”. Така безпека характеризується як „стан захищеності”,  „ступінь стійкості, захисту”, „відсутність ризику втрати” від техногенних аварій і катастроф. Примітно, що у численних директивах Євросоюзу взагалі не наводиться визначення техногенної безпеки як такої. У вже згаданій Директиві 2012/18/ЄС (Севезо Ш), яка є основоположним правовим актом європейської спільноти щодо профілактики та контролю за загрозами великих аварій, пов’язаних з небезпечними речовинами, міститься лише загальне визначення відповідної небезпеки як „властивості, притаманній небезпечній речовині або фізичній ситуації, що має потенціал завдати шкоди здоров’ю людини або навколишньому середовищу”[29].

Спірною, на наш погляд, є і пропозиція щодо усунення з терміну „плани локалізації і ліквідації наслідків аварій”, який міститься у ряді статей Кодексу цивільного захисту, слова „наслідків”. Зауважимо, що в ст. 2 цього ж Кодексу наведено досить розгорнуте визначення терміну „аварія”. У ньому наведено не лише ознаки самої аварії як „небезпечної події техногенного характеру, що спричинила ураження, травмування населення або створює на окремій території чи території суб’єкта господарювання загрозу життю або здоров’ю населення”, але й говориться про її наслідки: „призводить до руйнування будівель, споруд, обладнання і транспортних засобів, порушення виробничого або транспортного процесу чи спричиняє наднормативні, аварійні викиди забруднюючих речовин та інший шкідливий вплив на навколишнє природне середовище”[30]. Справа у тому, що техногенні аварії інколи сягають таких масштабів, що унеможливлюють ліквідацію самої події, і у такому разі по суті можна вести мову лише про ліквідації наслідків аварії (як, наприклад, аварії на Чорнобильській АЄС). І навпаки, мають місце випадки, коли тривалий час після ліквідації аварії не усуваються викликані нею руйнування чи забруднення довкілля. Можливо, відповідні плани точніше було би називати „планами локалізації і ліквідації аварій та їхніх наслідків”. 

Запропоновані проектом Закону „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо функціонування державних контролюючих органів й страхування на випадки виникнення природної та/або техногенної ситуації)” (№ 2121а-1) зміни до Кодексу цивільного захисту України та Закону „Про страхування” по суті зводяться до  запровадження нового виду обов’язкового страхування цивільної відповідальності суб’єктів господарювання на випадки виникнення природної та/або техногенної ситуації, яка може заподіяти шкоду третім особам або їхньому майну, а також іншим юридичним особам унаслідок надзвичайної ситуації, що може виникнути на виробничому, жилому, іншому будівельному об’єкті чи споруді, які були спроектовані, збудовані чи реконструйовані суб’єктами господарювання.

У пояснювальній записці до законопроекту, на наш погляд, цілком слушно вказується на необхідність посилення державного нагляду (контролю) у сферах пожежної і техногенної безпеки об’єктів підвищеної небезпеки та інших суб’єктів господарювання, які можуть створити реальну загрозу виникнення аварії. В той же час, відповідно до запропонованої в поданому законопроекті редакції низки статей Кодексу цивільного захисту (ст. 17, 20, 47) виходить, що повноваження у сферах пожежної і техногенної безпеки центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, а також органів державного нагляду (контролю) з цих питань мають розповсюджуватися не на усі, а лише на вищезгадані об’єкти та суб’єкти господарювання. Таке звуження сфери повноважень цих державних органів навряд чи можна вважати прийнятним.

Потребує, на наш погляд, додаткового обґрунтування і основна пропозиція законопроекту щодо застосування обов’язкового страхування усіх суб’єктів господарювання (а не лише тих, у користуванні яких є об’єкти підвищеної небезпеки) на випадки виникнення природної та/або техногенної ситуації з негативними наслідками (що знайшло свій вираз у запропонованих змінах до ст. 49, 57 Кодексу цивільного захисту та ст. 7 Закону України „Про страхування”). Зокрема, варто було б попередньо визначити критерії обрахування розмірів такого страхування, вплив його застосування на інфляційні процеси, порядок відшкодування шкоди, заподіяної третім особам.

Законопроект „Про внесення змін до Закону України „Про відходи" (щодо поводження з небезпечними відходами)” (№ 2950) спрямований на приведення положень чинного Закону „Про відходи” з прийнятим у 2015 році Законом „Про ліцензування видів господарської діяльності”. Разом із тим, при цьому, що дуже важливо, враховуються вимоги директив Євросоюзу щодо небезпечних відходів і таким чином вітчизняне законодавство з означеного питання наближається до відповідного законодавства європейських країн.

 Підтримуючи в цілому запропоновані новації, вважали би за можливе висловити стосовно них деякі побажання. Так, у ст. 34 до переліку зобов’язань суб’єкту господарської діяльності, у власності або у користуванні якого є хоча б один об'єкт поводження з небезпечними відходами, слушно пропонується додати норми про те, що для отримання  ліцензії та здійснення відповідної господарської діяльності потрібно мати будинки, споруди, приміщення, земельні ділянки, матеріально-технічну базу, а також надавати органу ліцензування щоквартальні звіти, висновки екологічної та санітарно-епідеміологічної експертизи, реєстрову карту об’єкта оброблення та утилізації відходів тощо.

Вочевидь, не було би зайвим розглянути можливість доповнення цих обов’язків приписами щодо необхідності забезпечення відповідних робіт з небезпечними відходами належною кількістю кваліфікованих працівників, та вжиття природоохоронних заходів у разі припинення діяльності підприємства з оброблення, утилізації та захоронення небезпечних відходів, зокрема, щодо проведення рекультивації ділянок землі, на яких здійснювалася така діяльність. Вважали би також прийнятним передбачити подання органу ліцензування звіту про здійснення господарської діяльності поводження з небезпечними відходами не щоквартально, як пропонується, а щорічно. При цьому варто визначити терміни його подання суб’єктом господарської діяльності та розгляду і перевірки органом ліцензування (наприклад, до 1 березня та до 1 липня наступного за звітним періодом року). Це, безумовно, відповідатиме положенням як Закону України „Про ліцензування видів господарської діяльності”, так і європейському законодавству.

Викликає сумнів залишення у Законі „Про відходи” норми, згідно з якою затвердження переліку небезпечних відходів віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України[31], що підтверджується і у пропозиціях законопроекту, який розглядається (запропонована редакція абзацу 8 частини 3 ст. 34). Треба зазначити, що аналогічний перелік компонентів, які містяться у небезпечних відходах, наводиться безпосередньо у Додатку 4 Закону Республіки Польща „Про відходи”[32]. Зауважимо, що перелік небезпечних властивостей відходів, затвердження якого згідно з українським законодавством віднесено до компетенції центральних органів виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та що забезпечує її формування (за погодженням з центральним органом санепідемнагляду), в Євросоюзі розміщено не у підзаконних актах, а у Додатку Ш Рамкової директиви 2008/98/ЄС „Про відходи та відміну певних директив”[33], до речі, так само і у Додатку 3 згаданого польського Закону.

Законопроектом пропонується доповнити Закон „Про відходи” статтею 421, в якій вказати види правопорушень у сфері поводження з небезпечними відходами та розміри штрафних санкцій за їх вчинення, що застосовуються до суб’єктів господарювання, а також органи, уповноважені розглядати справи про ці правопорушення. Треба зауважити, що за існуючою в Україні правозастосувальною практикою в законодавчих актах з того або іншого питання прийнято лише вказувати в загальному вигляді види відповідних правопорушень. Детальний же склад цих правопорушень, порядок притягнення винних до адміністративної та кримінальної відповідальності, розмір стягнень за їх вчинення, органи, уповноважені розглядати відповідні справи, встановлюються Кодексом про адміністративні правопорушення та Кримінальним кодексом України. З огляду на зазначене, вважали би за доцільне скорегувати текст цього законопроекту, передбачивши, зокрема, внесення належних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення.  

Принагідно додамо, що згідно з чинним Кодексом про адміністративні правопорушення (ст. 2421) та Законом України „Про охорону навколишнього природного середовища” (ст. 202)[34] складання протоколів та розгляд справ про адміністративні правопорушення щодо поводження з відходами віднесено до повноважень лише центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а не до компетенції центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, як це пропонується поданим законопроектом.

Проект Закону „Про внесення зміни до деяких законодавчих актів України (щодо впорядкування питань фінансування заходів з підвищення безпеки ядерних установок)” (№ 1394) має на меті шляхом внесення змін до законів „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” та „Про електроенергетику” запровадити норму, згідно з якою до тарифів на електроенергію, вироблену на атомних електростанціях, включаються витрати на реалізацію заходів програм з підвищення безпеки цих електростанцій та продовження строків експлуатації їх діючих енергоблоків в обсягах та за переліком, затверджених центральним органом виконавчої влади у сфері формування та реалізації державної політики у паливно-енергетичному комплексі, погоджених центральним органом виконавчої влади з формування та реалізації державної політики у сфері безпеки використання ядерної енергії.

Варто зазначити, що, за даними ДК „Енергоринок”, тариф на електроенергію, вироблену на АЕС, протягом останніх п’яти років зріс майже у 2,7 рази і станом на червень 2015 року становив 42,35 коп. (без ПДВ) за 1 кВтг[35]. При формуванні цього тарифу враховуються виробнича собівартість електроенергії АЕС (у вказаний період 30,34 коп. в розрахунку на 1 кВтг[36]) та прибуток станції. Проте тариф для АЕС, як і раніше, залишається значно меншим, ніж ціна продажу електрики тепловими електростанціями (86,05 коп. за 1 кВтг), яка з року в рік підвищується більшими темпами. Як вважають експерти, у вказаному тарифі далеко не повною мірою враховуються витрати на виконання виробничих, інвестиційних та соціальних програм, підтримання безпеки енергоблоків, модернізацію чи закриття атомних реакторів після завершення терміну їх експлуатації, а тим більше на утилізацію ядерного палива[37].

 Цілковито погоджуючись з тим, що реалізація запропонованої законопроектом новації сприятиме забезпеченню фінансування заходів підвищення рівня безпеки та продовження терміну експлуатації діючих енергоблоків АЕС України, зазначимо, що у 2011 році Урядом було затверджено Комплексну (зведену) програму підвищення рівня безпеки енергоблоків атомних електростанцій, виконання якої розраховано на 2012-2017 роки. Фінансування Програми передбачено здійснювати не за рахунок бюджету, а із коштів, які надходять ДП „НАЕК „Енергоатом” від продажу електричної та теплової енергії, що виробляється атомними електростанціями, а також кредитів Європейського банку реконструкції та розвитку та Євратому[38].

Орієнтовний обсяг фінансування цієї програми спочатку було визначено в сумі близько 12,5 млрд. грн. (в т.ч. 4,453 – власні кошти „Енергоатому” і 8,0 – кредити ЄБРР і Євроатому). В 2013 році, згідно з Постановою Кабінету Міністрів, його було збільшено до 16,751 млрд. грн. (без урахування ПДВ, в т.ч. 10,751 – кошти „Енергоатому” і 6,0 – кредити за курсом 10 грн. за 1 €). При цьому передбачалося, що в 2013 та 2014 роках на  фінансування Програми „Енергоатомом” буде виділено 726,7 млн. грн. за рахунок тарифів на електричну та теплову енергію, що виробляється атомними станціями[39].

З огляду на зазначене, вважали би за доцільне в процесі розгляду цього законопроекту у Верховній Раді України, по-перше, проаналізувати стан фінансового забезпечення виконання Комплексної (зведеної) програми підвищення рівня безпеки енергоблоків атомних електростанцій, по-друге, визначити принаймні орієнтовну величину, на яку має підвищитися у разі його прийняття тариф на електроенергію, вироблену АЕС, і, по-третє, з’ясувати, як це підвищення тарифу вплине на збільшення середньої ціни, за якою ДК „Енергоринок” реалізує електроенергію споживачам.   

Законопроект „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо утримання охоронних зон” (№ 1414) спрямований на приведення чинних положень Лісового та Земельного кодексів України у відповідність, як зазначено у пояснювальній записці до нього, з нормами законів „Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів”, „Про правовий режим земель охоронних зон об'єктів магістральних трубопроводів”, „Про трубопровідний транспорт” та Постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Правил охорони магістральних трубопроводів” від 16 листопада 2002 р. № 1747.

У контексті запропонованих змін, вважали б за можливе висловити наступні пропозиції редакційного характеру:

1. У запропонованій редакції п. 1 ст. 73 Земельного кодексу України стосовно того, що „до земель трубопровідного транспорту належать земельні ділянки, надані під підземні, наземні і надземні трубопроводи та їх споруди” відпадає потреба у повторному зазначенні, що до цих земель відносяться також земельні ділянки надані під „наземні споруди підземних, наземних і надземних трубопроводів”, оскільки у першій частині цього речення вже передбачено віднесення до земель трубопровідного транспорту усіх видів споруд трубопроводів;

2. Пункт 2 тієї ж ст. 73 Земельного кодексу замість запропонованого тексту: „Уздовж наземних, надземних і підземних трубопроводів та наземних споруд підземних, наземних і надземних трубопроводів встановлюються охоронні зони” ліпше викласти у такій редакції: „Уздовж наземних, надземних і підземних трубопроводів та їхніх наземних споруд встановлюються охоронні зони”;

3. Вважаємо, що у запропонованій редакції п. 3. ст. 76 Земельного кодексу: „Уздовж повітряних і кабельних ліній електропередачі та навколо трансформаторних підстанцій, розподільних пунктів і пристроїв установлюються охоронні зони” варто:

по-перше, після слів „уздовж повітряних і кабельних” вставити слово „підземних”, оскільки кабельні лінії електропередачі за умовами свого проходження бувають ще й підводними та такими, які проходять у спорудах, де встановлення охоронних зон навряд чи можливо;

по-друге, після слова „навколо” подальший текст викласти у такий редакції: „електростанцій, трансформаторних підстанцій,  розподільних пунктів та пристроїв  і магістральних  теплових  мереж,  споруд  альтернативної енергетики встановлюються охоронні зони”, що повною мірою відповідало б визначенню охоронних зон об’єктів енергетики, що міститься у Законі України „Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів”[40];

4. У запропонованому новому п. 4 ст. 76 Земельного кодексу: „Порядок користування землями енергетики, встановлення спеціальних зон енергетичних об‘єктів та їх правовий режим визначається законом”, на наш погляд, варто вказати яким законом, а саме – „Законом України „Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів”;

5. У тексті частини десятої, якою пропонується доповнити ст. 70 Лісового кодексу України: „Видалення самосійних чагарників та дерев (насаджень) у межах просік, які прокладені згідно з проектами будівництва повітряних та кабельних ліній електропередачі, магістральних трубопроводів й підвідних, розподільчих газопроводів та споруд на них, з метою підтримання їх у належному стані здійснюється без дозволу та погодження з власниками або користувачами лісів” викликає сумнів доцільність згадування „підвідних, розподільчих газопроводів та споруд на них”, про які не йдеться у правових актах, до яких цим законопроектом передбачається привести положення вказаних кодексів України. Така норма, до речі, не передбачена і в інших підзаконних актах, у яких внормовується експлуатація газопроводів[41].

До того ж, на наш погляд, варто було б привести редакцію цієї частини ст. 70 Лісового кодексу у більшу відповідність з положенням частини першої ст. 17 Закону України „Про правовий режим земель охоронних зон об'єктів магістральних трубопроводів”, для чого замість слів „магістральних трубопроводів й підвідних, розподільчих газопроводів та споруд на них” записати: „а також у межах лінійної частини магістральних трубопроводів до 10 метрів від їх осі з кожного боку”[42] і далі за текстом.

Проект Закону „Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування правових режимів території у місцях розташування ядерних установок та об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами” (№ 2021а) має на меті шляхом внесення змін до законів України „Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів” та „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” досягти узгодженості правових норм, що містяться у цих законах, стосовно санітарно-захисних зон ядерних об’єктів.

Законопроектом, зокрема, пропонується замість наявних норм ст. 19, частини першої ст. 32 та частини другої ст. 34 Закону „Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів”, в яких йдеться про режим санітарно-захисних зон атомних електростанцій, обмеження щодо розміщення об’єктів та можливості використання земель і водойм у цих зонах, дати посилання на те, що відповідні норми визначаються Законом України „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”.

У цілому підтримуючи запропоновані новації, зазначимо, що для їх реалізації варто було би піти шляхом внесення змін до статей про сферу дії згаданих законів. Так, у ст. 5 Закону „Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів” зафіксувати, що його дія „не поширюється на встановлення особливого режиму використання земельних ділянок у місцях розташування атомних електростанцій, що визначається Законом України „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”. Відповідно, у ст. 7 Закону „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” серед видів діяльності, на які він поширюється, вказати „встановлення особливого режиму використання земельних ділянок у місцях розташування ядерних установок та об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами”. При цьому, безумовно, виключити відповідні норми із Закону „Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів”.

При доопрацюванні законопроекту бажано ознайомитися з досвідом економічно розвинених країн щодо забезпечення безпеки в галузі ядерної енергетики. Наприклад, у США навколо атомних електростанцій встановлюється три концентричні зони безпеки. Повноваження щодо здійснення контролю за діяльністю у зовнішньому колі – т.зв. „контрольованій власником зоні” (Owner-Controlled Area – OCA), що відповідає встановлюваній у нас санітарно-захисній зоні АЄС, та прийняття рішень стосовно доступу в цю зону покладаються на особу, яка має дозвіл (ліцензію) на розміщення, будівництво та/або експлуатацію ядерної установки. Нерідко, хоч і не завжди, у цих зонах дозволяється розміщувати громадські будівлі, автомобільні стоянки, причали тощо. Водночас категорично заборонено навіть знаходження вибухових речовин, вогнепальної зброї та алкогольних напоїв. Набагато більш суворі вимоги безпеки встановлено у наступних зонах – „захисній” (Protected Area – PA) та „життєво важливій” (Vital Area – VA)[43].

Проектом Закону „Про внесення змін до статті 1187 Цивільного кодексу України (щодо розширення переліку джерел підвищеної небезпеки)” (№ 2077) пропонується включити до наведеного у п.1 ст. 1187 Цивільного кодексу України визначення джерела підвищеної небезпеки „діяльність з холодного та гарячого водопостачання, водовідведення, зберігання, транспортування, постачання газу, нафти, інших енергоносіїв, опалення, виробництва, зберігання, транспортування, постачання теплоносіїв, ремонту, експлуатації, утримання доріг загального користування, мостів, шляхопроводів, залізничних переїздів, залізничного полотна”. Це, на думку авторів законопроекту, дозволить уніфікувати судову практику з питань визнання відповідної діяльності джерелом підвищеної небезпеки та сприятиме більш ефективній реалізації права громадян на судовий захист та відшкодування шкоди, завданої їм внаслідок такої діяльності.

Водночас, необхідно зауважити, що у публікаціях правознавців стосовно визначення джерел підвищеної небезпеки превалює теза щодо неможливості надати вичерпний перелік таких джерел[44]. Це зумовлено насамперед тим, що у процесі невпинного науково-технічного прогресу постійно з’являються нові матеріальні об’єкти і пов’язані з ними види людської діяльності, які можуть становити загрозу безпеці людини, навколишнього середовища, господарської діяльності чи навіть суспільства і бути віднесені до джерел підвищеної небезпеки. Відповідних ознак набувають, зокрема, нові будівлі підвищеної висотності, перекриття надмірно великих прольотів над спорудами, оздоблювальні та облицювальні матеріали, певні медичні операції з трансплантації, заміни штучними природних органів, деякі харчові добавки, використання комп’ютерної техніки для хакерських атак тощо. До того ж варто враховувати, що підвищена небезпека будь-якого матеріального об’єкта значною мірою залежить від характеру людської діяльності щодо його використання, поводження з ним.

 Слід зауважити, що у ст. 1187 Цивільного кодексу України наведено визначення джерел підвищеної небезпеки як діяльності, пов’язаної з використанням, зберіганням або утриманням різного роду матеріальних об’єктів (транспортних засобів, механізмів та обладнання, певних речовин, диких звірів тощо)[45]. Натомість, у в ст. 1 Закону України „Про об’єкти підвищеної небезпеки” об’єкт підвищеної небезпеки визначено як „об’єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об’єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру”[46]. Тобто, у даному разі маються на увазі лише об’єкти виробничо-господарського призначення. Отже, пропонуючи доповнити визначення джерел підвищеної небезпеки у Цивільному кодексі,  було би доцільно внести відповідні зміни і до Закону „Про об’єкти підвищеної небезпеки”.

Зауважимо також, що доповнення визначення джерел підвищеної небезпеки словами „холодним та гарячим водопостачанням, водовідведенням, зберігання... газу, нафти, інших енергоносіїв, ...теплоносіїв” видається зайвим, оскільки вкладені у нього поняття цілком поглинаються наявною у визначенні тезою щодо „використання, зберігання хімічних, вибухо- і вогненебезпечних та інших речовин”.

Так чи інакше, у разі прийняття запропонованих змін п. 1 ст. 1187 Цивільного кодексу України ліпше було би викласти його у такій редакції: „Джерелом підвищеної небезпеки є діяльність, пов’язана з використанням, зберіганням або утриманням транспортних засобів, механізмів та обладнання, використанням, зберіганням, транспортуванням хімічних, радіоактивних, вибухо- і вогненебезпечних та інших речовин, ремонтом, експлуатацією, утриманням доріг загального користування, мостів, шляхопроводів, залізничних переїздів, залізничного полотна, утриманням диких звірів, службових собак та собак бійцівських порід тощо, що створює підвищену небезпеку для особи, яка цю діяльність здійснює, та інших осіб”.

Проект Закону „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за порушення вимог законодавства у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб” (№ 2342а) передбачає істотне збільшення штрафних санкцій (в середньому у 2,5-10 разів) за, головним чином, невиконання законних вимог, приписів та постанов посадових осіб центральних органів виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної політики у зазначених сферах.

Наприклад, вказаний у ст. 1888 згаданого Кодексу штраф на громадян „від 0,5 до семи... і на посадових осіб від двох до десяти  неоподатковуваних мінімумів доходів громадян” пропонується підвищити до розмірів, відповідно, „від п’яти до десяти” і „від двадцяти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”.

Проте, необхідно враховувати, що, згідно з чинною редакцією Податкового кодексу (частина 5 Підрозділу 1 Перехідних положень) „для норм адміністративного та кримінального законодавства в частині кваліфікації адміністративних або кримінальних правопорушень”, сума неоподатковуваного мінімуму встановлюється не в розмірі 17 грн., як було раніше, а „на рівні податкової соціальної пільги, визначеної підпунктом 169.1.1 пункту 169.1 статті 169 розділу IV цього Кодексу для відповідного року”, тобто „у розмірі, що дорівнює 100 відсоткам розміру прожиткового мінімуму для працездатної особи (у розрахунку на місяць), встановленому законом на 1 січня звітного податкового року”[47]. Зауважимо, що Законом „Про Державний бюджет України на 2015 рік” з 1 вересня вказаного року розмір такого мінімуму встановлено в сумі 1378 гривень[48].

Отже, підтримуючи необхідність посилення адміністративної відповідальності за порушення вимог законодавства у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, пожежної та техногенної безпеки, слід звернути увагу на те, що визначення розміру штрафних санкцій за такі правопорушення вимагає зваженого, обґрунтованого підходу. Важливо не лише вірно встановити міру покарання, а й забезпечити його невідворотність, унеможливити невиконання законодавчих норм.

У розробленому Мінприроди спільно з Державним агентством з управління зоною відчуження та поданому Урядом на розгляд Верховної Ради України законопроекті „Про внесення зміни до статті 265 Кримінального кодексу України щодо добровільної здачі  радіоактивних матеріалів” (№ 2518) пропонується унормувати на законодавчому рівні звільнення від кримінальної відповідальності осіб, що добровільно здали органам влади наявні у них на протизаконних підставах джерела іонізуючого випромінювання, радіоактивні речовини або ядерні матеріали.

Погоджуючись із тим, що прийняття цієї норми позитивно позначиться на стані радіаційної безпеки, зменшить загрозу розповсюдження радіоактивних матеріалів та сприятиме їх вилученню у фізичних і юридичних осіб, які незаконно ними володіють, зауважимо, що певну насторогу викликає редакція нової частини четвертої, якою передбачено доповнити ст. 265 Кримінального кодексу. У ній, зокрема, записано: „Особа, яка вчинила злочин, передбачений частиною першою цієї статті, звільняється від кримінальної відповідальності, якщо вона добровільно здала органам державної влади радіоактивні матеріали...”. У той же час у згаданій частині першій вказані такі діяння поводження з радіоактивними матеріалами, як „придбання, носіння, зберігання, використання, передача, видозмінення, знищення, розпилення або руйнування” три останні з яких, а саме знищення, розпилення або руйнування, вже самі по собі призводять до радіаційного забруднення та й по суті унеможливлюють здачу  відповідних матеріалів.

З огляду на зазначене, можливо доцільніше було би не розповсюджувати норму про звільнення від кримінальної відповідальності саме на такі випадки і викласти частину четверту ст. 265 Кримінального кодексу у наступній редакції: „Звільняється від кримінальної відповідальності особа, яка вчинила злочин, передбачений частиною першою цієї статті (за винятком випадків знищення, розпилення або руйнування радіоактивних матеріалів), якщо вона добровільно здала органам державної влади радіоактивні матеріали (джерела іонізуючого випромінювання, радіоактивні речовини або ядерні матеріали, що перебувають у будь-якому фізичному стані в установці або виробі чи в іншому вигляді)”.

Висновок

Значна увага, яка приділяється народними депутатами України подальшому законодавчому впорядкуванню проблем екологічної безпеки, є цілком виправданою і потрібною. Проведений аналіз наявних у Верховній Раді України законопроектів з означеної проблематики свідчить, що вони містять слушні норми, запровадження яких сприятиме більш повному і досконалому врегулюванню відносин у забезпеченні екологічної безпеки в нашій державі.

Разом із тим, з огляду на зобов’язання України, які містяться в Угоді про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, в процесі подальшого вдосконалення правових норм у цій сфері варто було би зосередити основні законотворчі зусилля на наближенні та адаптуванні цих норм до вимог відповідних директив Євросоюзу, зокрема щодо налагодження дієвого контролю за загрозами великих аварій, пов’язаних з небезпечними речовинами, попередження забруднення в результаті промислової діяльності, проведення екологічної оцінки впливу окремих планів і програм на навколишнє середовище.

 

 

Аналітичну довідку підготував:

Інститут законодавства

Верховної Ради України

                                                                              

 



[1] Качинський А.Б. Екологічна безпека України: системний аналіз перспектив покращання - К. : НІСД, 2001; [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/book/Kachin/1-2.htm#a1 .

[2] Закон Української РСР „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25.06.1991 № 1264-XII.  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1264-12/ed19910625/page2 .

[3] Див. Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25.06.1991 № 1264-XII (в ред. від 01.01.2015). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/rada/show/1264-12/page3 .              

[4] Конституція України. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/ rada/show/254к/96-вр .

[5]  Там само.

[6] Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні у 2012 році. – К.: Міністерство екології та природних ресурсів України, с. 261. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/dopovidi .

[7] Див. Закон України „Про основи національної безпеки України” від 19.06.2003 № 964-IV. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/964-15 .

[8] Див. Постанова Верховної Ради України „Про Основні напрями державної політики України галузі  охорони  довкілля,  використання  природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки” від 05.03.1998 № 188/98-ВР. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/188/98-вр .

[9] Указ Президента України „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 26 листопада 1998 року „Про нейтралізацію загроз, обумовлених погіршенням екологічної і техногенної обстановки в країні” від 31.12.1998р. № 1420/98. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1420%2F98 .

[10] Див. Закон України „Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року” від 21.12.2010 № 2818-VI. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2818-17/page2 .

[11] Див. Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды. Стокгольм, 5-16 июля 1972 года.  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.un.org/russian/conferen/humanenv/ .

[12] Див. Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года.  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.un.org/russian/conferen/rio/ .

[13] Повестка дня на ХХІ век. Принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 года. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/agenda21_intro.shtml .

[14] Доклад Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию. Йоханнесбург, Южная Африка, 26 августа4 сентября 2002 года, с.3. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.preventionweb.net/files/resolutions/N0263695.pdf .

[15] Див. Поздняк В. Региональная безопасность окружающей среды: вызовы для Центральной и Восточной Европы. //Wider Europe Review,  2007, т. 4, № 1(11). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://review.w-europe.org/11/2.html .

[16] Пятая Конференция министров. Окружающая среда для Европы. Киев, Украина, 21-23 мая 2003 года, с. 4, 5 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ecoaccord.org/efe/strategy.pdf .

[17] A more secure world: our shared responsibility, Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, с.26. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://www.un.org/en/peacebuilding/pdf/historical/ hlp_more_secure_world.pdf .

[18] Виступ Президента України Петра Порошенка на 21-й сесії Конференції сторін Рамкової конвенції ООН з питань зміни клімату COP21, 30 Листопада 2015. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/news/vistup-prezidenta-ukrayini-petra-poroshenka-na-21-j-sesiyi-k-36395 .

[19] Див. Андрейцев В.І. Право екологічної безпеки: Навчальний та науково-практичний посібник - К.: Знання-Прес, 2002; Качинський А.Б. Екологічна безпека України: системний аналіз перспектив покращання - К. : НІСД, 2001; Костицький В., Екологічна функція держави та економіко-правовий механізм охорони довкілля, Право, 2004, № 1; Гетьман А.П., Шульга М.В. Екологічне право України: Підручник. – Харків: Право, 2005; Зеркалов Д.В. Екологічна безпека: управління, моніторинг, контроль: Посібник. – К.: КНТ, Дакор, Основа, 2007; Солодкий В.Д., Товажнянський Л.Л., Сакара Ю.Д. Основи екологічної безпеки: Навчальний посібник. – Харків: НТУ "ХПІ", 2002; Шмандій В.М., Солошич І.О. Управління природоохоронною діяльністю. Навчальний посібник. - Київ: Центр навчальної літератури, 2004.

[20] Андрейцев В.І. Право екологічної безпеки: Навчальний та науково-практичний посібник - К.: Знання-Прес, 2002, с. 28 .

[21] Див. Ліпкан В.А. Національна безпека України: навч. посібник, 2-е вид. – К.: КНТ, 2009. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://pidruchniki.ws/18210712/politologiya/napryami_zabezpechennya_natsionalnoyi_ bezpeki_ekologichniy_sferi; Костицький В., Екологічна функція держави та економіко-правовий механізм охорони довкілля, Право, 2004, № 1. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravoznavec.com.ua/period/ article/1334/%CA; Шевель А., Основні тенденції екобезпечного розвитку України,  Політичний менеджмент, 2009, № 5, с. 148 .

[22] Див. Directive 2012/18/EU of the European Parliament and of the Council of 4 July 2012 on the control of major-accident hazards involving dangerous substances, amending and subsequently repealing Council Directive 96/82/EC (Text with EEA relevance). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:197:0001:0037:en:PDF .

[23] Див. Seveso disaster. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://en.wikipedia.org/wiki/Seveso_disaster .

[24]  Див. Директива 2010/75/ЄС Європейського парламенту та Ради від 24 листопада 2010 року про промислові викиди (інтегроване запобігання та контроль забруднення). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://old.minjust.gov.ua/file/33301 .

[25] Див. Директива 2001/42/ЄС Європейського парламенту та Ради від 27 червня 2001 року про оцінку наслідків окремих планів та програм для довкілля. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://old.minjust.gov.ua/45875 .

[26]  Див. Протокол про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_b99 .

[27]  Див. Directive 2011/92/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (codification)  (Text with EEA relevance). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32011L0092 .

[28]  Див. Directive 2007/60/EU of the European Parliament and of the Council of 23 Oktober 2007 on the assessment and management of flood risks (Text with EEA relevance). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32007L0060 .

[29] Directive 2012/18/EU of the European Parliament and of the Council of 4 July 2012 on the control of major-accident hazards involving dangerous substances, amending and subsequently repealing Council Directive 96/82/EC (Text with EEA relevance), Art. 3, Сl. 14.  [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:197:0001:0037:en:PDF .

[30] Кодекс цивільного захисту України, ст. 2. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5403-17 .

[31]  Див. Закон України „Про відходи” від 05.03.1998 № 187/98-ВР (в ред. від 01.09.2015), ст. 18, п. е). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/187/98-вр .

[32] Див. Ustawa o odpadach.  Ostatnia aktualizacja portalu - luty 2014r. Tekst ujednolicony. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ustawa.ws/odpady/tekst.htm .

[33] Див. Directive 2008/98/EC of The European Parliament аnd of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives. /Official Journal of the European Union 22.11.2008. /. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:312:0003:0030:en:PDF .

[34] Див. Кодекс України про адміністративні правопорушення. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/80732-10 ; Див. Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища”. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/1264-12/ .

[35] Див. Аналіз цін в ОРЕ. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.er.gov.ua/doc.php?c=5 .

[36] Див. Техніко-економічні показники роботи ДП „НАЕК „Енергоатом” за І півріччя 2015 року. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.energoatom.kiev.ua/files/file/tep_p_vr.2015.pdf .

[37] Див. Дерзкий В.Г., Мозенков О.В. Анализ эффективности функционирования оптового рынка электроэнергии. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.energyexpert.com.ua/pub/54-ore-efficiency-analysis ; Люк А. Знесилена енергетика не спроможна на генерацію. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.biowatt.com.ua/analitika/znesilena-energetika-ne-spromozhna-na-generatsiyu/ .

[38] Див. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Комплексної (зведеної) програми підвищення рівня безпеки енергоблоків атомних електростанцій” від 07.12.2011 р. № 1270. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1270-2011-%D0%BF/ed20140827 .

[39] Див. Постанова Кабінету Міністрів України „Про внесення змін до Комплексної (зведеної) програми підвищення рівня безпеки енергоблоків атомних електростанцій” від  04.09.2013 р. № 648. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/648-2013-%D0%BF/paran2#n2 .

[40] Див. Закон України „Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об’єктів від 09.07.2010 2480-VI. [Електронний ресурс].–Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2480-17

[41] Див. Правила обстежень, оцінки технічного стану, паспортизації та проведення планово-запобіжних ремонтів газопроводів і споруд на них, затверджені Наказом Держбуду України від 09.06.1998 № 124. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/REG3163.html ; Порядок технічного огляду, обстеження, оцінки та паспортизації технічного стану, здійснення запобіжних заходів для безаварійного експлуатування систем газопостачання, затверджений Наказом Міненерговугілля України від 24.10.2011 № 640. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/z1326-11 ; Правила безпеки систем газопостачання, затверджені Наказом Міненерговугілля України від 15.05.2015 № 285. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0674-15

[42] Див. Закон України „Про правовий режим земель охоронних зон об’єктів магістральних трубопроводів” від 17.02.2011 3041-VI, ст. 17. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/3041-17 .

[43] Див. Hope R., Draper J. Security at U.S. Nuclear Facilities. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.burnsmcd.com/BenchMark/Article/Security-at-US-Nuclear-Facilities ; Nuclear Reactor Access Zones.  [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.ucsusa.org/nuclear-power/nuclear-plant-security/nuclear-reactor-access-zones#.Vi-HRm5R04k .

[44] Див., наприклад, Куник Я.А. Ответственность за вред, причинненный источником повышенной опасности. // Основы права. / Под ред. З.Г.Крыловой. - М.: 2000. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.bibliotekar.ru/osnovy-prava-2/196.htm ; Відповідальність за шкоду, заподіяну джерелом підвищеної небезпеки. // Основи охорони праці: Навч. посібник / За ред. В.В.Березуцького. - X.: Факт, 2005. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://pidruchniki.com/15660212/bzhd/vidpovidalnist_shkodu_ zapodiyanu_dzherelom_pidvischenoyi_nebezpeki ; Шкода й компенсація. // Закон і Бізнес, 2012, - № 19-20 (1058-1059). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zib.com.ua/ua/9454-vischiy_specsud_nazvav_dzherela_pidvischenoi_nebezpeki_vid_s.html .

[45] Див. Цивільний кодекс України, від 16.01.2003 № 435-IV, ст. 1187. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/435-15/page18 .

[46] Закон України „Про об’єкти підвищеної небезпеки” від 18.01.2001 № 2245-III. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2245-14 .

[47] Див. Податковий кодекс України від 02.12.2010 № 2755-VІ (в ред. від 20.09.2015). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2755-17 .

[48] Див. Закон України „Про Державний бюджет України на 2015 рік” від 28.12.2014 № 80-VІІІ (в ред. від 04.10.2015). [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/80-19 .