НИНІШНЯ  МОДЕЛЬ  ФІНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЇ  ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ  ЕКОЛОГІЧНОГО  ОПОДАТКУВАННЯ  ЯК  ІНСТИТУЦІОНАЛЬНИЙ  ЧИННИК  ПОСИЛЕННЯ  ЕКОЛОГІЧНИХ  ВИКЛИКІВ

(аналітична записка)

Процес нарощення фінансово-бюджетної децентралізації, започаткованого комплексом відповідних законів України з 2014 року, супроводжувався законодавчими змінами структури розподілу екологічного податку в міжбюджетній вертикально-горизонтальній площині впродовж 2014–2015 рр. Проведений аналіз трансформації розподілу екологічного податку як основного джерела фінансового забезпечення природоохоронних заходів дав можливість дійти висновку про становлення у цьому періоді антиекологічної моделі фінансово-бюджетної децентралізації екологічного оподаткування, схематично представлене рисунком 1.

Даний висновок логічно випливає з такого.

По-перше, кошти від екологічного податку, будучи основним джерелом наповнення цільових фондів охорони навколишнього природного середовища Державного та місцевих бюджетів згідно із статтею 47 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», в 2014 році розподілялись по міжбюджетній горизонталі не стільки між спеціальним фондом Державного бюджету та спеціальним фондом місцевого бюджету, скільки переважно спрямовувались до загального фонду Державного бюджету відповідно до прийнятих тоді законодавчих нормативних пропорцій. А надалі у 2015 році згідно із Законом України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» кошти від екологічного податку спрямувались тільки до загального фонду Державного та відповідних місцевих бюджетів.

По суті таким нормотворчим положенням було юридично закріплено скасування основного джерела наповнення Державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, всупереч згадуваному законодавчому регламенту Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Їм залишили тільки два інших, не таких фінансово потужних, – (і) грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, а також (іі) цільові та інші добровільні внески підприємств, установ, організацій та громадян. Надходження від них, за даними Державної казначейської служби України, в 2015 році обчислюються лише мільйонними сумами (біля 57 млн. грн.) проти мільярдних обсягів надходжень від екологічного податку (майже 2,7 млрд. грн.).

Рис. 1. Становлення моделі фінансово-бюджетної децентралізації екологічного оподаткування в Україні, 2011 – 2015 рр.

Таким чином, упродовж 2014-2015 рр. фіксується фінансове "знекровлення" Державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, а, говорячи відверто, – запланований фінансовий параліч дієздатності цих фондів через позбавлення основного джерела їх наповнення – коштів від сплати екологічного податку через таку трансформацію його розподілу.

По-друге, за цей період сплата екологічного податку поступово втрачала своє цільове призначення в процесі його перерозподілу за джерелами витрат, які, в свою чергу, також скорочувались у напряму фінансування природоохоронних заходів. За даними Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України, лише Державний фонд охорони навколишнього природного середовища у 2014 році вже втратив близько 3 млрд. гривень надходжень від екологічного податку, кошти якого було спрямовано до загального фонду Державного бюджету та перерозподілено на інші видатки, не пов’язані із природоохоронною діяльністю.

Остаточно завершується процес нівелювання основного призначення екологічного оподаткування в 2015 році шляхом перерозподілу екологічного податку по міжбюджетній горизонталі виключно до загального фонду Державного бюджету та місцевих бюджетів, коли „обнулили” надходження від екологічного податку до спеціального фонду, а відтак – і до Державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища. Внаслідок цих міжбюджетних перетасувань кошти, отримані від сплати екологічного податку, втратили своє подальше цільове екологоконструктивне призначення, змінивши напрями використання на інші статті витрат, відмінні від природоохоронних, які, до речі, навіть були законодавчо прописані. Так, відповідно до Закону України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» згідно з нормами Бюджетного кодексу(пунктом 7 статті 90 та пунктом 13 статті 91) витрачання надходжень екологічного податку у видатках місцевих бюджетів, окрім фінансування природоохоронних заходів місцевого значення, може спрямовуватися на заходи, які по суті взагалі не мають ніякого відношення до природоохоронної діяльності, зокрема: заходи з проведення лабораторно-діагностичних, лікувально-профілактичних робіт бюджетними установами ветеринарної медицини; модернізацію та ремонт ліфтового господарства; реконструкцію та ремонт житлових будинків; капітальний ремонт гуртожитків, що передаються у власність територіальних громад; капітального ремонту, реконструкції, будівництва мереж зовнішнього освітлення вулиць та інші.

У такий спосіб законодавчо скасована фінансова відповідальність не лише органів місцевого самоврядування всіх рівнів, а й держави щодо реалізації природоохоронних заходів і екологічних цілей, породжуючи їх ігнорування. Варто наголосити, що зазначені норми Бюджетного кодексу (пункт 7 статті 90 та пункт 13 статті 91) залишились незмінними і на 2016 рік, тобто є чинними донині, офіційно підтримуючи започатковану в минулому році, м’яко кажучи, необачливу практику витрачання надходжень екологічного податку у видатках місцевих бюджетів на заходи, які не мають ніякого відношення до природоохоронної діяльності.

Більш того. Якщо порівняти наведений перелік законодавчо встановлених заходів, фінансування яких забезпечується коштом екологічного податку згідно із згаданими нормами Бюджетного кодексу, то виявляється пряме порушення відомої постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів», яка не містить жодної з вищенаведених позицій. А якщо врахувати і те, що затверджений цією постановою перелік видів природоохоронних діяльності з року в рік фінансується коштами Державного фонду охорони навколишнього природного середовища, обсяги яких в 2015 році просто нікчемні, то стає очевидною серйозне погіршення ситуації з поточним фінансовим забезпеченням й реалізацією екологоконструктивних і ресурсозберігаючих заходів, а отже, безпрецедентна декларативність цілей і завдань, визначених насамперед чинним Законом України «Основні засади (Стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року», екологоорієнтованими положеннями інших нормотворчих документів, наприклад, Закону України «Про засади державної регіональної політики» і Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020».

Слід зазначити, що прийняттям Закону України від 24.12.2015 № 918-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо цільового спрямування екологічного податку» з початку 2016 року нарешті вдалося принаймні частково поліпшити ситуацію завдяки відновленню правової норми стосовно екологічного податку як джерела надходжень до спеціального, цільового за призначенням, фонду охорони навколишнього природного середовища, але тільки рівня місцевих бюджетів, до котрих відтепер спрямовується 80% надходжень зі сплати екологічного податку.

Нинішня модель фінансово-бюджетної децентралізації екологічного оподаткування схематично представлена рисунком 2.

Проте, повернувши кошти від екологічного податку до спеціального фонду місцевих бюджетів у 2016 році, а отже, і норму їх подальшого цільового використання, офіційно незмінними в поточному році залишились деякі, по суті антиекологічні, законодавчі прописи попередніх періодів.

Йдеться, по-перше, про юридичну ліквідацію з 2015 року фінансового потоку від екологічного податку до спеціального фонду Державного бюджету – Державного фонду охорони навколишнього природного середовища. Отож, реанімації діяльності Державного фонду охорони навколишнього природного середовища в 2016 році згідно із чинним природоохоронним законодавством не відбулось.

По-друге, про спрямування коштів від екологічного податку до загального фонду Державного бюджету (20% надходжень зі сплати екологічного податку), що означає продовження та закріплення права їх витрачання на інші статті витрат.

Рис. 2. Формування моделі фінансово-бюджетної децентралізації екологічного оподаткування, 2015 – початок 2016 рр.

По-третє, про збереження переліку законодавчо встановлених заходів у Бюджетному кодексі, котрі безпосередньо не вирішують екологічних проблем в державі, окремому регіоні, території громади, одначе фінансування яких забезпечується коштом екологічного податку.

Особливо слід наголосити на тому, що на сьогодні через мізерну фінансову базу Державного фонду охорони навколишнього природного середовища законодавчо скасована фінансова відповідальність держави щодо реалізації природоохоронних заходів і екологічних цілей, яка фактично фінансово самоусунулась від розв’язання вагомих екологічних проблем.

Закріплюючи їх ігнорування на рівні державного управління, можновладці залишають органам місцевого самоврядування всіх рівнів і територіальним громадам право та певні кошти сам-на-сам розв’язувати чимало тих екологічних проблем, які, зазвичай, є синергетичними, а тому потребують вагомого державного фінансового забезпечення та підтримки. А по суті це означає, що антиекологічна траєкторія розвитку національного господарства свідомо консервується можновладцями.

Окрім цього, щорічні міжбюджетні трансформації розподілу екологічного податку в тріаді «загальний фонд Державного бюджету – спеціальний фонд Державного бюджету – спеціальний фонд місцевих бюджетів» в режимі "ручного управління", безумовно, розхитують всю систему фінансового забезпечення природоохоронних заходів, не дають можливість їх чітко спланувати та виконувати. При цьому кошти на реалізацію екологічних цілей звично виступають "розмінною монетою" для фінансування інших потреб.

На доданок треба врахувати і те, що система планування видатків місцевих фондів неврегульована, в регіонах відсутні спеціальні органи, які б акумулювали інформацію про стан довкілля та необхідність проведення природоохоронних заходів. Окрім того, за дозволом держави місцеві органи самоврядування віддають перевагу витрачанню коштів першочергово на задоволення інших потреб та наданню послуг, відмінних від природоохоронних, а отже, локальні природоохоронні заходи вже традиційно фінансуються за залишковим принципом.

Підсумовуючи, слід констатувати, що сьогоднішня модель фінансово-бюджетної децентралізації системи екологічного оподаткування, на наш погляд, є моделлю фактичної руйнації системи фінансового забезпечення природоохоронних заходів, а тому така модель є антиекологічною. Зрештою, подальше розгортання такої антиекологічної моделі фінансово-бюджетної децентралізації системи екологічного оподаткування виступатиме вагомим інституціональним чинником посилення негативного соціо-економічного впливу на стан довкілля, примножуючи екологічні виклики сьогодення.

Змінити ситуацію, що склалась, доцільно та необхідно шляхом фахового перегляду відповідної діючої законодавчої бази.

По-перше, вкрай необхідне ретельно продумане, виважене поновлення правових норм чинного природоохоронного законодавства та збалансування їх з бюджетним законодавством шляхом зміни чинного регламенту цільового спрямування екологічного податку до загального фонду Державного бюджету на пропис щодо спрямування цих коштів до спеціального фонду Державного бюджету. Цьому, безумовно, сприятиме прийняття парламентом Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо розподілу екологічного податку (реєстр. № 3778-1 від 29.01.2016) (альтернативний), проект якого розроблений в Комітеті з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України, беззаперечно підтримуваний науковцями нашої установи.

По-друге, шляхом розробки відповідного законопроекту ще обов’язково потрібно скасувати і ті норми Бюджетного кодексу (пункт 7 статті 90 та пункт 13 статті 91), які дозволяють витрачання місцевими бюджетами надходжень від екологічного податку на заходи, що не мають ніякого відношення до природоохоронної діяльності та безпосередньо не вирішують екологічних проблем в державі, окремому регіоні, території громади.

Така міжбюджетна трансформація сприятиме, з одного боку, відновленню основного джерела наповнення Державного фонду охорони навколишнього природного середовища та забезпеченню його повноцінного функціонування, а з другого – активізації економічних інтересів територіальних громад до розв’язання екологічних проблем.

Окрім того, запропоновані екологоорієнтовані зміни чинного законодавства нададуть можливість не на словах, а на ділі рухатись до гармонізації чинної законодавчої бази національної екологічної політики з базовими засадами податкового та природоохоронного права держав – членів ЄС, які, до речі, полягають як раз у тому, що екологічні платежі в цих країнах збираються саме з метою підвищення обсягів і рівня природоохоронних витрат, слугуючи джерелом їх надходження.

Юридичне коригування представлених статей, усунувши їх неузгодженість, не лише сприятиме зміцненню чинної законодавчої бази, а й створить надійність та прозорість умов суб’єктам господарювання для активізації процесів екологічної розбудови їх діяльності.

Виконавець –

доктор економічних наук, професор,

головний науковий співробітник

відділу економічних проблем екологічної політики

та сталого розвитку Державної установи

«Інститут економіки природокористування

та сталого розвитку НАН України»                                                                    ВЕКЛИЧ О.О.