Удосконалення законодавчих норм

щодо поводження з відходами

Аналіз історії законодавчого регулювання та стану законодавства з питань поводження з відходами

Законодавство щодо поводження з відходами регулює суспільні відносини, що виникають з приводу утворення, збирання, заготівлі, сортування, перевезення, зберігання, перероблення, утилізації, видалення, знешкодження, захоронення відходів, а також управління, нагляду та контролю в цій галузі.

Норми законодавства з питань поводження з відходами переважно зосереджені в Законі України „Про відходи”. Згідно зі статтею 2 цього Закону, основні завдання законодавства про відходи полягають у визначенні основних принципів державної політики у сфері поводження з відходами, правовому регулюванні відносин щодо діяльності у цій сфері, визначенні основних умов, вимог і правил щодо екологічно безпечного поводження з відходами, а також системи заходів, пов’язаних з організаційно-економічним стимулюванням ресурсозбереження,   забезпеченні мінімального утворення відходів, розширення їх використання в господарській діяльності, запобіганні шкідливому впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров’я людини .

Певні положення щодо поводження з відходами в Україні відображені також і в багатьох інших законодавчих актах, зокрема, законах „Про охорону навколишнього природного середовища”, „Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення”, „Про поводження з радіоактивними відходами”, „Про металобрухт”, „Про житлово-комунальні послуги”, „Про хімічні джерела струму”, „Про ветеринарну медицину”, „Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та іншої продукції”, „Про утилізацію транспортних засобів” та ряді інших.

Крім того, правові норми щодо відходів містяться у таких підзаконних актах, як постанови Кабінету Міністрів України (серед яких варто згадати, зокрема, „Про затвердження Порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору”, „Про затвердження Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів”, „Про затвердження Програми поводження з твердими побутовими відходами”, „Деякі питання щодо використання окремих видів відходів як вторинної сировини”, „Про затвердження Правил надання послуг з вивезення побутових відходів”, „Деякі питання заготівлі та утилізації відходів, що утворюються внаслідок втрати транспортними засобами своїх споживчих властивостей”), а також у наказах відповідних міністерств і відомств. Поводження з відходами регламентується і низкою державних стандартів, зокрема, щодо технічного паспорту відходів, їх класифікації, порядку найменування, виявлення, подання про них інформаційних даних тощо.

Загалом, в юридичній літературі законодавство щодо поводження з відходами розглядається як невід’ємна складова природоохоронного законодавства, проте не виділяється в якості його відносно самостійної підгалузі. У той же час деякі правознавці небезпідставно наголошують, що питання утилізації відходів та поводження з ними має не лише екологічне, а й важливе економічне і соціально-політичне значення. Від його вирішення залежить забезпечення ощадливого використання матеріальних ресурсів, підвищення ефективності економічного розвитку, підтримання соціальної стабільності .

Загалом, саме існування будь-яких живих організмів обумовлює появу та накопичення тих чи інших відходів їхньої життєдіяльності. Проте, якщо протягом тривалого часу природа була спроможна з ними справлятися, то поступово, з виникненням міських поселень, подальшою урбанізацією, розвитком продуктивних сил обсяги відходів неухильно нарощувалися і перевищили можливості природи до самоочищення і самовідновлення.

Споконвіку люди, що проживали на території сучасної України, як і інших країн, викидали сміття та відходи виробництва у вигрібні ями, природні яри, вивозили на звалища або спалювали. Як свідчать історичні джерела, проблема санітарної очистки міст, звільнення їх від сміття і відходів суттєво загострилася лише на початку ХХ століття. Одним з перших нормативних документів щодо поводження з відходами в СРСР, який стосувався і України, була видана у 1931 році постанова Ради народних комісарів СРСР „Про кустарну промисловість і промислову кооперацію”. В цій постанові, зокрема, для промислової кооперації Української СРР (як і інших союзних республік, а також країв і областей РСФСР), встановлювався план роботи з виробництва ряду видів продукції, при цьому значна увага приділялася збиранню та переробці утильсировини і лому .

У 1932 році з метою поліпшення організації збирання вторинних матеріальних ресурсів при Наркомлегпромі СРСР було утворено Всесоюзне об’єднання із заготівлі і переробки утильсировини та промислових відходів (Союзутиль) . Відповідно, в Україні, як і в інших республіках СРСР, було утворено республіканську контору Союзутиль, яка окрім Всесоюзного об’єднання підпорядковувалася і Українській Економічній Нараді . В областях і районах також були  створені відповідні контори та заготівельні організації. У післявоєнні роки Союзутиль було перетворено у Головутильсировину, згодом – у Головвторсировину і нарешті – у Союзголоввторсировину, який було передано з Мінлегпрому до Держпостачу СРСР. Крім того, збиранням відходів і вторинної сировини в УРСР займалися підприємства Укоопспілки, Укрвторчормету та Укрвторкольормету, що підпорядковувалася, відповідно, Центросоюзу, Головвторчормету Мінчормету СРСР та Головвторкольормету Мінкольормету СРСР.

Таким чином, система управління відходами була цілковито централізованою. Розроблялися загальносоюзні, республіканські, обласні, районні плани, а також галузеві програми збирання та переробки найважливіших видів вторинної сировини. Для забезпечення виконання цих планів і програм було створено достатньо потужну спеціальну виробничу інфраструктуру. Значні кошти, що спрямовувалися на збирання та переробку відходів виробництва, певним чином компенсувалися включенням цих витрат у собівартість основної продукції відповідних галузей промисловості .

Варто зазначити, що в радянські часи норми збирання вторинної сировини, зокрема металевого лому та макулатури, доводилися майже до усіх підприємств, установ та навчальних закладів, і виконання цих показників контролювалося не лише господарськими, а й партійними органами. Нерідко заради досягнення доведених показників списувалися у непотріб і здавалися в утіль цілком придатні для експлуатації та вжитку основні та оборотні засоби, а у макулатуру – навіть рідкісні книги .

При цьому, незважаючи на значну увагу, яка приділялася в СРСР вирішенню проблем відходів, особливо з огляду їх подальшого використання в якості вторинних ресурсів, жодних законодавчих актів з цього приводу на союзному та на республіканському рівнях не було прийнято. Питання поводження з відходами, як правило, регламентувалися затвердженими Міністерством охорони здоров’я СРСР санітарними нормами і правилами.  Безумовно, велике значення мали відповідні постанови ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР, які дублювалися постановами ЦК КПУ та Ради Міністрів УРСР.

Так, на виконання постанови Ради Міністрів СРСР „Про заходи по дальшому поліпшенню використання вторинної сировини в народному господарстві” урядом Української РСР через два з половиною місяці було прийнято постанову з такою ж назвою, в якій, зокрема, вказувалося, що  „найважливішим завданням Держпостачу УРСР, Держплану УРСР, міністерств і відомств УРСР, Укоопспілки, виконкомів обласних, міських, районних і сільських Рад народних депутатів, керівників об'єднань, підприємств і організацій” вважається „докорінне поліпшення роботи по організації збирання і найбільш повному використанню всіх видів відходів виробництва і споживання, а також попутних продуктів, маючи на увазі, що використання вторинної сировини є важливим резервом підвищення ефективності суспільного виробництва” .

Широкий комплекс заходів щодо раціонального поводження з відходами, використання їх в якості вторинної сировини і залучення в господарський оборот було намічено у прийнятій в 1986 році постанові ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР „Про докорінне поліпшення використання сировинних, паливно-енергетичних та інших матеріальних ресурсів у 1986-1990 роках і в період до 2000 року”. Певною новелою серед загальних настанов у цій постанові стало положення про те, що „організація, відповідальна за розробку нових видів матеріалів або продукції, одночасно повинна розробляти технологію їх повторного використання або переробки після завершення терміну служби або експлуатації, передбачаючи створення відповідних потужностей одночасно із створенням потужностей з виробництва матеріалів або продукції” .

У прийнятій того ж року відповідній постанові ЦК КПУ та Ради Міністрів УРСР встановлювалися конкретні завдання Академії наук УРСР щодо розробки ресурсозберігаючих технологічних процесів, високоефективних та економічних матеріалів, виробів і устаткування, а також завдання міністерствам і відомствам України по зниженню норм витрат матеріальних ресурсів, економії прокату чорних металів, цементу, лісоматеріалів в капітальному будівництві та використанню найважливіших видів вторинної сировини на 1986 – 1990 роки і навіть на період до 2000 року . Завдяки вжитим заходам у 1989 році в Україні було використано понад 200 мільйонів тонн вторинних ресурсів . Проте, загалом вирішити проблему відходів командно-адміністративними методами було неможливо, і чимало наміченого залишилося на папері.

Із розвалом СРСР у сфері управління відходами виник певний вакуум, у декілька разів скоротився обсяг збирання вторинних ресурсів, державна система обліку промислових відходів була по суті ліквідована. В Україні на початку 90-х років минулого століття спостерігалася стійка тенденція до зменшення обсягів використання та перероблення відходів – щорічно в середньому на 20% порівняно з попереднім роком. Одна з головних причин такого становища полягала у недостатньому правовому забезпеченні відносин у сфері поводження з відходами. За словами тодішнього заступника міністра охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України В.В.Васильченка, на той час в нашій країні не було „ні  достатньої законодавчої бази,  ні потужностей  для  ефективного  знешкодження відходів,  ні  відповідного фінансування для розв'язання проблем у згаданій сфері” .

Все це послужило підставою для прийняття Верховною Радою України у березні 1998 року Закону „Про відходи”. У ньому, зокрема, було визначено основні положення стосовно власності на відходи, прав та обов’язків суб’єктів у сфері поводження з відходами, компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, здійснення державного обліку, моніторингу та інформування в цій сфері, вимог щодо запобігання або зменшення утворення відходів, економічного забезпечення заходів щодо їх утилізації, сформульовано і перелік відповідних правопорушень. У підготовці проекту цього Закону активну участь брали вчені Академії наук України, співробітники Мінекономіки, Держстандарту, Мінекобезпеки та Секретаріату Кабінету Міністрів України. При його розробці використано позитивний вітчизняній  та міжнародний досвід управління відходами.

За час, що минув після прийняття Закону „Про відходи”, він зазнав чимало змін. Відповідно до дев’яти законів, прийнятих в 2002 – 2012 роках, з первинного тексту було виключено дві статті (36 та 39, в яких йшлося про регулювання транскордонних перевезень відходів та плату про їх розміщення), внесено зміни до 35 з 45 статей та додано ще сім статей, що стосуються, головним чином, уточнення компетенції центральних та регіональних органів представницької і виконавчої влади у сфері поводження з відходами, а також вимог щодо поводження з побутовими відходами та відходами тваринного походження. Проте, незважаючи на усі зміни, що відбулися, цей Закон лишається базовим правовим актом в системі законодавчого регулювання поводження з відходами в Україні.

Зміст програмних та директивних матеріалів щодо вдосконалення національного законодавства з питань поводження з відходами

У виданих найвищими органами державної влади України документах приділяється чимала увага дотриманню та подальшому удосконаленню законодавства з питань поводження з відходами. Так, ще в 2005 році Верховною Радою України була прийнята і досі є чинною постанова „Про стан виконання законодавства у сфері поводження з відходами в Україні та шляхи його вдосконалення”. У ній, зокрема, вказується на недосконалість економічних і правових механізмів управління у цій сфері, відсутність заходів, спрямованих на роз’яснення законодавства про відходи серед населення, неефективність контролю над потоками відходів та недосконалість форм статистичної  звітності, що унеможливлює отримання достовірної інформації щодо обсягів  утворення, використання відходів, стану внутрішнього ринку вторинних ресурсів і ускладнює  прийняття  обґрунтованих  рішень з регулювання цього ринку.

У постанові визначено основні напрями вдосконалення відповідної нормативно-правової бази, дано доручення Уряду розробити та внести на розгляд Верховної Ради України ряд законопроектів, спрямованих на зменшення обсягів утворення відходів, впровадження засобів захисту навколишнього природного середовища і здоров'я людей від їх негативного впливу, формування ринкового механізму поводження з відходами як вторинними ресурсами, посилення відповідальності за правопорушення у сфері поводження з відходами тощо. Враховуючи євроінтеграційну спрямованість екологічної політики України, особливо було наголошено на необхідності приведення вітчизняного законодавства у відповідність з європейською практикою, Рамковою Директивою Євросоюзу про відходи та іншими нормативними документами ЄС .

Проте у рішенні Ради національної безпеки і оборони України від 15 січня 2010 року „Про державне регулювання у сфері поводження з відходами” зазначалося, що законодавство у цій сфері вдосконалюється „неналежними темпами”, не забезпечується поетапна розбудова відповідної системи державного регулювання. Кабінету Міністрів поряд із здійсненням ряду заходів з реалізації державної політики у сфері поводження з відходами доручалося розробити та внести на розгляд Верховної Ради України законопроекти про загальнодержавну програму поводження з відходами в Україні та про внесення змін до деяких законів України щодо подолання негативних екологічних наслідків діяльності підприємств у разі виведення їх з експлуатації чи ліквідації, стимулювання суб'єктів господарської діяльності за зменшення обсягів утворення відходів, їх утилізацію, збирання і заготівлю тощо .

У Національному плані дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010 – 2014 роки передбачалося внесення на розгляд Верховної Ради України проекту Закону про загальнодержавну програму поводження з відходами в Україні, а також видання Кабінетом Міністрів нормативних актів щодо комплексу заходів, спрямованих на створення інфраструктури: заготівлі та утилізації непридатних для використання транспортних засобів; збирання та утилізації електричного і електронного обладнання; поводження з медичними відходами .

У січні 2013 року Кабінетом Міністрів України було схвалено лише Концепцію Загальнодержавної програми поводження з відходами на 2013-2020 роки. У ній, при визначенні проблем, на розв’язання яких спрямована ця Програма, у стислому вигляді відображено реальне становище з відходами в Україні. Зокрема, зазначається, що в країні „збільшуються обсяги накопичення відходів, кількість полігонів і звалищ для їх захоронення, погіршується санітарний стан населених пунктів”. Наводяться дані, що в Україні накопичено близько 36 млрд. тонн відходів, або більш як 50 тис. тонн на 1 кв. кілометр території, з яких утилізується лише 30% промислових та 4% побутових відходів. Погіршується ситуація у сфері поводження з небезпечними відходами, загальний обсяг накопичення яких становить близько 1,6 млрд. тонн, а також з непридатними до використання та забороненими до застосування хімічними засобами захисту рослин. Вони зберігаються на 4075 складах з порушенням вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, і специфічними відходами, що утворюються у процесі медичного обслуговування, ветеринарної практики і після потрапляння у контейнери побутових відходів та на полігони і звалища можуть призвести до різних інфекційних захворювань. Понад 11 млн. тонн побутових відходів захоронюються на 6 тис. полігонах загальною площею близько 9 тис. гектарів та частково утилізуються на сміттєспалювальних заводах. Послуги з вивезення побутових відходів надаються лише 75 відсоткам населення, що призводить до утворення щороку несанкціонованих звалищ. Більшість полігонів перевантажені або не відповідають вимогам екологічної безпеки.

У згаданій концепції вказується, що одним із дієвих засобів розв’язання існуючих проблем є удосконалення вітчизняного законодавства у сфері поводження з відходами та гармонізація його із законодавством Європейського Союзу .

У квітні 2013 року, питання „Про комплекс заходів щодо вдосконалення проведення моніторингу довкілля та державного регулювання у сфері поводження з відходами в Україні” було розглянуто на засіданні Ради національної безпеки і оборони України. У прийнятому з цього питання рішенні відзначалося, що в країні „відбувається практично неконтрольоване та стрімке накопичення промислових і побутових відходів, що становить загрозу довкіллю та здоров'ю населення, загрозу національним інтересам і національній безпеці України в екологічній сфері” .

З метою вдосконалення державного регулювання у поводженні з відходами у рішенні РНБО доручалося Уряду розробити та внести на розгляд Верховної Ради України цілий ряд законопроектів, зокрема, щодо затвердження Загальнодержавної програми поводження з відходами в Україні на 2013-2020 роки; щодо упаковки та відходів упаковки; щодо управління відходами як вторинними ресурсами; щодо запровадження механізмів фінансово-економічного стимулювання діяльності зі збирання, заготівлі та використання відходів як вторинної сировини, вторинних матеріальних чи енергетичних ресурсів; щодо визначення порядку віднесення накопичень відходів видобутку, збагачення та переробки мінеральної сировини до техногенних родовищ корисних копалин і порядку користування такими родовищами; щодо встановлення відповідальності за порушення вимог законодавства відносно розміщення, знешкодження, утилізації відходів, накопичених у техногенних родовищах корисних копалин; а також щодо внесення змін до деяких законодавчих актів України відносно вдосконалення державного регулювання у сфері поводження з відходами .

Доречно зазначити, що Міністерством екології та природних ресурсів України було розроблено проект Загальнодержавної програми поводження з відходами в Україні на 2013-2020 роки. У цьому проекті, зокрема, передбачено „удосконалення законодавства у сфері поводження з відходами та гармонізація його із законодавством Європейського Союзу” . За наявними даними, після розгляду на засіданні Уряду в жовтні 2013 року законопроект було направлено на доопрацювання.

Міжнародні стандарти та рекомендації міжнародних організацій щодо вдосконалення національного законодавства з питань поводження з відходами

Міжнародні документи щодо поводження з відходами не мають обов’язкової юридичної сили і носять передусім рекомендаційний характер, але у них сформульовано узагальнюючі, придатні для усіх держав цілі і принципи видалення, утилізації, зберігання, переробки, повторного використання, транспортування відходів та контролю за ними.

На рівні ООН питання поводження з відходами чи не вперше знайшли відображення в матеріалах Стокгольмської конференції з проблем навколишнього середовища 1972 року. Принцип 6 Декларації цієї конференції проголошує: „Уведення у навколишнє середовище токсичних речовин або інших речовин... у таких кількостях або концентраціях, які перевищують здатність навколишнього середовища знешкоджувати їх, повинно бути припинено, з тим щоб це не завдавало серйозної або непоправної шкоди екосистемам” . А в прийнятому на тій же конференції Плані заходів щодо навколишнього середовища в дев’яти з 109 рекомендацій містяться положення, що стосуються поводження з відходами у різних сферах людської діяльності .

Наприкінці 1972 року було прийнято спеціальну Конвенцію ООН про запобігання забруднення моря скидами відходів та іншими матеріалами. Відповідно до цієї конвенції її договірні сторони (а нині це понад 80 держав світу) взяли на себе зобов’язання індивідуально і колективно сприяти ефективній боротьбі з усіма джерелами забруднення морського середовища і вживати усіх можливих заходів для запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів, які можуть становити небезпеку для здоров’я людей, зашкодити живим ресурсам і життю в морі, завдати збитку зонам відпочинку або перешкоджати іншим законним видам використання моря .

Варто зазначити, що у 1996 році для надання вказаній Конвенції сучасного характеру в м.Лондоні було підписано Протокол про її зміну. Маючи  однакову спрямованість, ці документи певним чином відрізняються один від одного. Наприклад, якщо у Конвенції наводився перелік відходів, скидання яких у моря взагалі забороняється або дозволяється лише за попереднім спеціальним дозволом, то відповідно до Протоколу скиди усіх відходів та інших матеріалів було заборонено, за виключенням тих, які згідно з дуже обмеженим, так званим „зворотнім” переліком можуть вважатися допустимими. До нього входять: придонні та інертні геологічні матеріали (наприклад, пуста порода), рибні відходи та органічні матеріали природного походження, судна та морські платформи, великі предмети, що складаються в основному із заліза, сталі, бетону тощо .

Питання недопущення забруднення природи відходами відображені і у Всесвітній хартії природи. В її 12-му пункті зафіксовано: „Слід утримуватися від усякого скидання забруднюючих речовин в природні системи і: якщо таке скидання неминуче, то ці забруднюючі речовини повинні очищатися у тих місцях, де вони виробляються, з використанням найдосконаліших засобів, що є в розпорядженні; повинні вживатися особливі заходи обережності з метою не допускати скидання радіоактивних або токсичних відходів” .

Пріоритетне значення для міжнародного співробітництва у сфері управління відходами має прийнята у 1989 році Базельська конвенція ООН про контроль за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням, сторонами якої є 175 країн, в т.ч. Україна з 1999 року. Згідно з Конвенцією її сторони зобов’язані вживати належних заходів для забезпечення зведення до мінімуму виробництва небезпечних відходів у своїх межах з урахуванням соціальних, технічних та економічних аспектів. Транспортування або видалення відходів забороняється без одержання на це державного дозволу чи згоди і має здійснюватися способом, сумісним з охороною здоров’я людини та навколишнього середовища незалежно від місця їх видалення. При транскордонному переміщенні відходів вимагається, щоб вони упаковувалися, маркірувалися і транспортувалися відповідно до загальноприйнятих та загальновизнаних  міжнародних правил і норм. Незаконний оборот небезпечних або інших відходів вважається злочинним діянням, що вимагає покарання згідно з національним законодавством країни – сторони Конвенції .

За час, що минув після прийняття Конвенції, вона зазнала ряд істотних змін. Зокрема, було прийнято поправку щодо контролю за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням, внесені уточнення в переліки речовин, що підлягають її регулюванню, та небезпечних властивостей відходів, створено програму партнерства з діловими колами і представниками промисловості. Відповідно до Базельської конвенції, її Секретаріатом та групами урядових експертів було також розроблено чимало документів, у яких містяться практичні рекомендації щодо регулювання конкретних потоків відходів. Ці документи не мають обов’язкової юридичної сили та призначені в основному для використання органами державної влади усіх рівнів .

У довгостроковій міжнародній програмі „Порядок денний на XXI століття”, прийнятій в 1992 році в м.Ріо-де-Жанейро на Конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку, питанням поводження з відходами присвячено три спеціальних глави. В главі 20, що має назву „Екологічно безпечне видалення небезпечних відходів, включаючи запобігання незаконному міжнародному обороту токсичних і небезпечних відходів”, насамперед, зазначається, що „ефективний контроль за утворенням, зберіганням, обробкою, транспортуванням, рекуперацією і видаленням відходів має надзвичайно важливе значення для охорони здоров’я та навколишнього середовища, раціонального використання природних ресурсів і забезпечення сталого розвитку”. Зафіксовано, що „в рамках концепції комплексного управління „життєвим циклом” спільна мета полягає у запобіганні та зведенні до мінімуму, наскільки це можливо, утворення небезпечних відходів, а також обробці цих відходів таким чином, щоб вони не спричиняли шкоди довкіллю”  .

Тут же детально викладені спільні завдання та програмні рекомендації урядам держав щодо: а) сприяння запобіганню утворення небезпечних відходів і зведенню їх до мінімуму; b) нарощування і зміцнення організаційного потенціалу в галузі видалення небезпечних відходів; c) заохочення та зміцнення міжнародного співробітництва у сфері управління транскордонними перевезеннями небезпечних відходів; d) запобігання незаконному міжнародному перевезенню небезпечних відходів .

В главі 21 цього ж документу йдеться про екологічно безпечне видалення твердих відходів, до яких віднесено всі побутові відходи і безпечні відходи промислових підприємств та громадських установ, а також вуличне та будівельне сміття. Зазначено, що заходи у галузі екологічно безпечного видалення таких відходів не повинні обмежуватися лише забезпеченням їх безпечного видалення або повторного використання, а мають бути спрямовані на усунення основної причини цієї проблеми шляхом здійснення діяльності з метою зміни нестабільних структур виробництва і споживання. Це передбачає застосування концепції комплексної обробки і видалення відходів впродовж всього їх життєвого циклу, яка, як представляється, є єдиним засобом для узгодження задач у галузі розвитку та охорони навколишнього середовища. В згаданій главі викладено детальні рекомендації приділити основну увагу таким чотирьом програмним галузям: а) мінімізація відходів; b) максимізація екологічно безпечного вторинного використання і рециркуляції відходів; c) сприяння екологічно безпечному видаленню відходів; d) розширення охоплення операцій, пов’язаних з відходами .

Окрему, 22-гу главу Порядку денного на XXI століття цілковито  присвячено питанням безпечного і екологічно обґрунтованого видалення вкрай специфічного виду відходів, а саме радіоактивних відходів, які утворюються в ході ядерного паливного циклу, а також при використанні ядерних матеріалів і не мають практичної цінності. Як зазначено в документі ООН, обсяг цих відходів постійно зростає у зв'язку з введенням в експлуатацію нових ядерних енергоблоків, демонтажем ядерних установок і розширенням використання радіоактивних ізотопів. У главі визначено мету програмної галузі поводження з такими відходами, сформульовано рекомендації щодо управління, міжнародного та регіонального співробітництва, координації діяльності, фінансування витрат, здійснення досліджень і розробок, створення та зміцнення інфраструктур у цій небезпечній для здоров’я людини і навколишнього середовища сфері .

Загалом, розгляд міжнародних актів щодо відходів, стороною яких є Україна, показує  поступове розширення і поглиблення їхньої змістовності. Положення і рекомендації цих документів стають дедалі більш детальнішими  і вимогливішими, охоплюють все більше коло різних відходів і аспектів упорядкування поводження з ними, спрямованих на запобігання негативному впливу на здоров’я людини та довкілля, а також на підвищення ефективності їхнього вторинного використання.

Пропозиції науковців щодо вдосконалення законодавства з питань поводження з відходами

Питання сучасного стану та подальшого удосконалення вітчизняного законодавства у сфері поводження з відходами розглядаються в роботах вітчизняних науковців. Серед них, зокрема, можна відмітити роботи В.Г.Братчикова, Б.О.Горлицького, В.С.Джигирея, Т.М.Довгої, О.П.Ігнатенка, М.О.Клименка, С.В.Кузнєцової, В.С.Міщенка, В.М.Радовенчика, В.М.Савицького, Д.С.Степаненка, Ю.Г.Фесіної, В.О.Юрескула .

На думку фахівців, в цілому вітчизняна нормативно-правова база з означених питань засвідчує проведення значної законотворчої роботи на природоохоронному напрямку, поступове наближення українського законодавства до європейських вимог. Разом із тим, в багатьох публікаціях відзначається „неефективне виконання чинних нормативно-правових актів”,  „недієвість законодавчих положень”, значні їх „суперечності з дійсним станом поводження з небезпечними відходами” .

Серед проблем нормативно-правового регулювання відходів, що потребують першочергового вирішення, називаються: незадовільність первинного обліку небезпечних відходів та їх паспортизації; невизначеність засад класифікації, номенклатури небезпечних відходів і застарілість форм їх державного статистичного обліку; неврегульованість зберігання небезпечних відходів на території підприємств; відсутність порядку віднесення відходів до категорії небезпечних та відповідної методики. Вказується на необхідність більш чіткого розмежування обов’язків, прав, відповідальності між різними органами влади, суб’єктами господарського управління та виробниками відходів. Для врегулювання зазначеного комплексу питань пропонується підготувати та прийняти спеціальний закон „Про рециклінг матеріалів”, основним концептуальним положенням якого має бути положення, що відходи, в яких „заморожено” значну частину ресурсного потенціалу,  повинні розглядатися як важливе джерело поповнення ресурсів суспільства, складова частина матеріально-сировинної бази .

 Висловлюються і пропозиції щодо удосконалення в національному законодавстві регулювання, обліку та звітності у сфері поводження з відходами, контролю за передачею відходів від одних до інших власників, що має сприяти відстеженню усього ланцюжка „життя” відходів та підвищенню відповідальності, у тому числі фінансової, усіх суб’єктів, що здійснюють поводження із відходами на різних стадіях .

Можна також відмітити пропозиції науковців щодо визначення у Законі України „Про відходи” окремого розділу стосовно структурно-функціонального та процедурного забезпечення у сфері поводження з небезпечними відходами, а також запровадження нормативів їх утилізації. Вказується на доречність закріплення на законодавчому рівні основних засад та порядку здійснення екологічного страхування у сфері поводження з відходами, доцільність збільшення у декілька разів розміру збору за розміщення відходів, передбачивши можливість зниження його розміру в разі запровадження новітніх технологій щодо зменшення обсягів утворення небезпечних відходів та класу їх небезпеки. Говориться і про доцільність розробки пакету законодавчих документів щодо  безпечного вирішення проблеми сміття в Україні  тощо.

Переважна більшість пропозицій науковців щодо вдосконалення вітчизняного законодавства у сфері поводження з відходами зводиться до забезпечення його гармонізації з відповідним законодавством Європейського Союзу. При цьому підкреслюється, що „імплементація”, наближення нормативно-правової бази щодо відходів до європейських вимог на сьогодні „носить скоріше декларативний характер” і повинна супроводжуватися створенням належної інфраструктури поводження з відходами, головною складовою якої є спеціалізовані полігони, забезпечені технологічним устаткуванням для знешкодження, утилізації та екологобезпечного видалення відходів .

Іноземний досвід регулювання суспільних відносин у сфері поводження з відходами

В основі законодавства країн Європейського Союзу щодо поводження з відходами лежить прийнята у 1975 році Рамкова директива ЄС „Про відходи”. У ній було сформульовано базові терміни, а також основоположні напрями діяльності держав-членів Євросоюзу і обов’язки державних органів, виробників та власників відходів. Згідно з цією Директивою країни-члени були, зокрема, зобов’язані „вживати необхідні заходи для того, щоб відходи утилізувалися або видалялися без загрози людському здоров’ю та без використання процесів або методів, які могли б завдати шкоди навколишньому середовищу”, а також повинні були „сформувати або призначити компетентний орган або органи, відповідальні за виконання даної Директиви” . На розвиток цього документу з часом було затверджено Європейський каталог відходів (1994) та прийнято ряд директив: „Про небезпечні відходи” (1991), „Про захоронення відходів на полігонах” (1999), „Про спалювання відходів” (2000), „Про обмеження деяких небезпечних речовин в електричному і електронному устаткуванні” (2003) та чимало інших.

У 2008 році в Європейському Союзі було прийнято нову Рамкову директиву „Про відходи та відміну певних директив”. Це було зроблено, як зазначено у преамбулі Директиви, з метою уточнення ключових понять, посилення заходів щодо запобігання утворенню відходів, запровадження підходу, який враховує увесь життєвий цикл продуктів та матеріалів, а не лише фазу відходів, зосередження на зниженні негативного впливу утворення відходів на довкілля, заохочення переробки відходів і використання вторинної сировини. Тут же підкреслено, що держави-члени ЄС повинні передбачити ефективні, співмірні і жорсткі санкції, які застосовуватимуться до фізичних і юридичних осіб, відповідальних за поводження з відходами, зокрема, виробників, власників, брокерів, ділерів, перевізників, збирачів, а також установ чи підприємств, які здійснюють переробку і управління відходами, у разі порушення ними положень даної Директиви .

У цій Директиві визначено таку „ієрархію відходів: а) запобігання; b) підготовка до повторного використання; с) переробка; d) інша утилізація, така як відновлення енергії, та е) ліквідація”. При цьому основний наголос зроблено на досягнення більш високого рівня переробки відходів, збільшення їх використання в якості додаткових ресурсів. Визначено, що згідно з принципом оплати забруднювачем, витрати на управління відходами несе первісний виробник відходів або їх поточний чи попередній власник. Разом із тим, держави-члени можуть прийняти рішення, що ці витрати частково або цілком покладаються на виробників чи дистриб’юторів продуктів, з яких утворилися відходи .

Безумовно, що усі директиви Євросоюзу щодо поводження з відходами, як і інші основоположні правові документи ЄС – так званий „asquis communautaire” (з французької „доробок спільноти”), країни-члени ЄС повинні запроваджувати до свого внутрішнього законодавства. Разом із тим, маючи щодо управління і поводження з відходами однакові цілі і завдання, законодавчі акти країн ЄС відрізняються між собою за формами і заходами їх досягнення. Загалом, в європейських країнах управління відходами є невід’ємною складовою державної політики і характеризується цілеспрямованістю та послідовністю.

Так, у Німеччині в цій сфері протягом декількох останніх десятиліть прийнято понад сотню законів, урядових постанов, розпоряджень, технічних норм і регламентів. Центральним федеральним законом в німецькому законодавстві щодо відходів є прийнятий ще в 1994 році Закон про господарський обіг і утилізацію відходів (Kreislaufwirtschafts-und Abfallgesetz). За 20 років він зазнав, головним чином під впливом директив ЄС, чимало змін (остання у травні 2013 р.) і навіть одержав нову назву – Закон про сприяння господарському обігу і забезпечення екологічно безпечного управління відходами  (Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen). Основна мета цього Закону полягає у скороченні обсягів відходів, що йдуть на звалища, за рахунок їх максимального вторинного використання або ж видалення з них шкідливих речовин заради зменшення негативного впливу на довкілля .

Застосовувані у Німеччині правила поводження, сортування і утилізації відходів більшість міжнародних експертів визнають найбільш вдалими з точки зору законодавства і практики його використання. Загальні питання щодо відходів регулюються на федеральному рівні, конкретні ж заходи розробляються місцевими органами, які при цьому мають право користуватися послугами приватних компаній на тендерних умовах. У всіх містах ФРН є відповідні організації технічного нагляду і т.зв. співтовариства щодо управління відходами (Entsorgergemeinschaften). До того ж, і населення Німеччини відповідально ставиться до відходів. Їх первинне збирання та сортування матеріально стимулюється, а за скидання сміття у несанкціонованих місцях стягуються значні штрафи. Загалом вважається, що Німеччина має більш розвинуту практику поводження з відходами ніж інші держави-члени ЄС, і її законодавство про відходи дозволяє не лише здійснювати вимоги Союзу, а й містить більш жорсткі положення.

Вимоги директив Євросоюзу враховані Фінляндією в національному Законі про поводження з відходами, що діє з 1994 року. Також, як у ФРН, до нього вносилось чимало змін і уточнень. Було прийнято й інші спеціальні законодавчі акти – про податки на відходи, про приймання відходів тощо. На виконання законів, фінським урядом було прийнято ряд рішень щодо поводження з окремими видами відходів та методів їх переробки та утилізації, зокрема, макулатури, пакувальних матеріалів, відпрацьованих автопокришок, відходів будівництва тощо, а також про розміщення відходів на полігонах та їх спалювання.

Основний принцип фінського законодавства про відходи полягає у покладанні відповідальності за утилізацію відходів на виробників або імпортерів певної продукції, після використання якої ці відходи утворилися. Дозволи на діяльність щодо утилізації та видалення відходів видають регіональні та місцеві органи виконавчої влади. Безпосередньо на жителів країни покладається сортування побутових відходів на скло, метал, макулатуру, біологічні відходи тощо. Зокрема, для біологічних відходів має застосовуватися окремий контейнер або ж вони повинні компостуватися у власному окремому, закритому компостері . 

Правове регулювання відходів у Франції також цілковито базується на європейському законодавстві, але на відміну від інших країн, усі його основні положення зосереджено не в окремому законі, а у розділі IV книги V Екологічного кодексу. Тут, зокрема, сформульовано основні цілі та принципи поводження з відходами, вимоги щодо зменшення кількості, токсичності та розповсюдження відходів при виробництві і розподілі продуктів, з яких вони утворюються, визначено органи, на які покладається утилізація відходів, положення про впорядкування збирання, транспортування, захоронення та видалення промислових і побутових відходів, їх рециклінг, правила щодо інформування громадськості про влив на навколишнє середовище і здоров’я населення виробничих операцій та утилізації відходів. Передбачено також кримінальну та адміністративну відповідальність за порушення відповідних вимог. Окрему главу цього розділу присвячено питанням управління радіоактивними матеріалами та відходами .  

Варто підкреслити, що відповідно до французького законодавства залишки промислового виробництва визнаються відходом і підлягають складуванню чи захороненню лише у разі, коли буде доведено, що вони не можуть бути використані в якості сировини з урахуванням застосування новітніх технологій. Функції контролю за обмеженням одержання, використанням, утилізацією, видаленням та переробкою відходів покладені на Агентство з охорони навколишнього середовища і освоєння енергоресурсів. Адміністративна рада цього агентства складається з представників парламенту, центральних та місцевих органів виконавчої влади, громадських природоохоронних об’єднань, науковців та громадських діячів. Агентство має свої представництва у кожному регіоні Франції .

Цікавим видається досвід Польщі щодо імплементації свого законодавства у сфері поводження з відходами до європейського. Варто зазначити, що у цій країні Закон про відходи було прийнято у 1997 році, проте з огляду на підготовку Польщі до вступу в ЄС (2004 року) його завчасно, 2001 року, було замінено новим законодавчим актом з такою ж назвою. Цей новий Закон про відходи найретельнішим чином враховував вимоги вже згаданої Рамкової директиви ЄС „Про відходи” 1975 року.

На відміну від попереднього в зазначеному Законі використано європейські визначення основних термінів, зокрема, таких, як „відходи”, „комунальні відходи”, „вплив на навколишнє середовище”, „використання”, „ліквідація”, обеззараження” відходів тощо. Тут же сформульовано загальні принципи поводження з відходами – комплексної охорони життя і здоров’я людей та навколишнього середовища, ієрархії – від запобігання утворення  до вторинного використання, утилізації відновлення та видалення, близькості обробки відходів до місця їх походження, „забруднювач платить”, заборони змішування різних видів відходів тощо. Крім того, в розділах цього Закону визначено норми щодо планування та управління поводження з відходами, обов’язки їх власників, вимоги до переробки та пакування відходів, їх спалювання, складування зберігання та захоронення, правила міжнародного обороту відходів через польську територію, а також кримінальна та адміністративна відповідальність за порушення вказаних норм. При змінах європейського законодавства, появі цілого ряду нових Директив ЄС щодо відходів відповідні зміни вносилися і до Закону Республіки Польща про відходи . 

Поряд із вказаним Законом, у сфері поводження з відходами у Польщі діють й інші закони, зокрема, „Про збереження чистоти та порядку в муніципалітетах”, „Про упаковки і пакувальні відходи”,  „Про обов’язки підприємців у галузі управління певними відходами та продуктовій оплаті”, „Про рециклінг автомобілів, що вибули з експлуатації”, а також ряд підзаконних актів. Усе це складає надійну правову базу для забезпечення регулювання у сфері поводження з різними видами виробничих та побутових відходів.

У США перший федеральний правовий акт щодо поводження з відходами – Закон про видалення твердих відходів було прийнято в 1965 році. Згодом до нього додалося ще ряд законодавчих актів, положення яких стосувалися регулювання правовідносин у зазначеній сфері. Це, зокрема, закони (акти Конгресу) „Про збереження і відновлення сировинних ресурсів”, „Про контроль над токсичними речовинами”, „Про всебічну відповідальність і відшкодування збитків навколишньому середовищу”. Поводження з відходами в США регламентується і спеціальними законодавчими актами щодо діяльності окремих галузей економіки. Наприклад, відповідні норми щодо відходів гірничорудної промисловості містяться у законах „Про охорону і використання надр” та „Про відкриті гірничі виробки та рекультивацію земель”. Крім того, у кожному штаті країни розроблені і діють свої закони (акти) щодо управління відходами. Значні повноваження стосовно встановлення нормативів, правил, видачі дозволів, контролю за дотриманням  законодавства щодо поводження з відходами покладені на Агентство з охорони навколишнього середовища (U.S. Environmental Protection Agency).

Відповідно до встановленої законодавством США „ієрархії управління відходами” поводження щодо них спочатку має зосереджуватися на скороченні джерел їх утворення, потім на рециклігу, і лише те, що не підлягає вторинній переробці, повинно розміщуватися на спеціальних полігонах або ж спалюватися. В законодавстві визначені певні нормативи вмісту в товарній продукції вторинної сировини, використання якої всіляко заохочується. Вартість утилізації відходів встановлюється, як правило, на значно вищому рівні, ніж вартість переробки відходів у вторинну сировину, що стимулює компанії розробляти та запроваджувати нові технології, спрямовані на налагодження безвідходного виробництва. При цьому захоронення відходів, що утворилися у певному штаті, забороняється здійснювати на території іншого штату. У деяких штатах встановлюється підвищена плата за захоронення відходів.

Варто також зазначити, що при розміщенні у тій чи іншій місцевості об’єктів з переробки і знешкодження відходів значна увага в США приділяється роз’яснювальній роботі серед населення, спрямованій на погодження відповідних проектів. Широко практикується залучення незалежних експертів, які мають довести громадськості, що потенційні загрози функціонування таких об’єктів мають бути зведені нанівець за рахунок інженерного забезпечення надійних заходів експлуатації, що враховують природоохоронні органи штатів, які видають дозволи на їх будівництво .

За наявними даними, в Японії діє низка законодавчих актів, в яких містяться положення щодо регулювання поводження з відходами. Це, зокрема, закони „Про охорону навколишнього середовища”, „Про видалення відходів”, „Про стимулювання використання вторинної сировини”, „Про стимулювання сортування при збиранні і вторинному використанні тари та пакувальних матеріалів”, „Про відходи і чистоту в суспільстві”, „Про просування ефективного використання ресурсів” „Про створення суспільства, орієнтованого на рециклінг” та інші.

В японському законодавстві головний акцент робиться на застосуванні  адміністративних та фінансово-економічних заходів для заохочення виробників до використання вторинної сировини. Обов’язки щодо переробки відходів переважно покладаються не на спеціалізовані підприємства, а на компанії, де ці відходи утворюються. Основними напрямками рециклінгу в Японії є використання відходів для виготовлення вихідного продукту або будь-якої товарної продукції, їх застосування для будівництва дамб, доріг, насипних територій тощо .

Аналіз змісту законопроектів з питань поводження з відходами

До порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України сьомого скликання включено ряд законопроектів, які стосуються певних аспектів правового регулювання поводження з відходами, що свідчить про актуальність цієї проблеми і увагу народних депутатів до її вирішення.

Проектом закону „Про внесення змін до деяких законів України у сфері поводження з побутовими відходами” (№ 2295) передбачається внесення низки змін до 9-ти законодавчих актів з метою подальшого впорядкування  поводження з такого виду відходами та досягнення узгодженості у відповідній правовій сфері.

Розгляд законопроекту свідчить про його спрямованість на удосконалення правового забезпечення вирішення в країні проблеми побутових відходів, сприяння утворенню нової галузі, діяльність підприємств якої охоплювала б увесь цикл поводження з такими відходами – від їх збирання до переробки і кінцевої утилізації. Безумовно, стимулювання розвитку відповідних спеціалізованих підприємств, що в змозі застосовувати новітні технології поводження з відходами, – вкрай складне завдання, яке не повною мірою вирішено й в економічно розвинутих країнах. Проте, вони йдуть саме цим шляхом.

У законопроекті спостерігається певна подвійність у підході до вирішення цього питання. З одного боку, відчувається орієнтація проекту на застосування високоефективної системи переробки відходів. Так, зокрема, пункт 55 ст. 26 Закону України „Про місцеве самоврядування”, в якому передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад  належить „визначення на конкурсних засадах юридичних осіб, які здійснюють у межах певної території збирання та перевезення побутових відходів спеціально обладнаними для цього транспортними засобами” пропонується викласти в редакції: „визначення спеціалізованого комунального підприємства – виконавця послуг з поводження з побутовими відходами, яке укладає договори зі споживачами на надання таких послуг та суб’єктами господарювання на надання послуг з вивезення, перероблення, захоронення побутових відходів та проведення розрахунків за надані послуги”. Ця положення виглядає досить перспективним, але в нашій країні бракує компаній, здатних взяти на себе комплекс робіт з відходами. А без створення таких компаній навряд чи можна очікувати позитивних результатів від діяльності комунальних установ, які виконуватимуть лише роль посередників між органами місцевої влади та спеціалізованими підприємствами з переробки та утилізації відходів.

З іншого боку, проектом пропонується доповнити ст. 30 того ж Закону „Про місцеве самоврядування”, в якій зафіксовано повноваження виконавчих органів місцевих рад, положеннями, що саме ці органи мають визначати „на конкурсних засадах суб’єктів господарювання, які здійснюють у межах певної території надання послуг з вивезення побутових відходів спеціально обладнаними для цього транспортними засобами” та „суб’єктів господарювання, які здійснюють у межах певної території надання послуг з перероблення та захоронення побутових відходів згідно з правилами благоустрою територій населеного пункту”. Тобто, про спеціалізовані комунальні підприємства - виконавців усього комплексу послуг з поводження з побутовими відходами (про що йшлося в пропозиціях до ст. 26 Закону) вже не згадується.

Викликає сумнів доцільність доповнення ст. 1 Закону України „Про житлово-комунальні послуги”, в якій наведено 17 визначень термінів загального характеру, ще 6-ма суто фінансово-економічними термінами: „економічно обґрунтовані витрати”, „економічно обґрунтовані інвестиції”, „економічно обґрунтований тариф”, „інвестиційна програма”, „тариф (ціна) на захоронення побутових відходів”, „тариф (ціна) на перероблення побутових відходів”.

В економічній літературі та у нормативно-правових актах наводяться різні визначення цих термінів. Зокрема, в проекті пропонується наступне визначення: „економічно обґрунтовані витрати - витрати, що включаються до собівартості з урахуванням операційних витрат та фінансових витрат (в тому числі сплата процентів за користування отриманими кредитами, за випущеними облігаціями, за фінансовою орендою та інші витрати підприємства, пов'язані із запозиченнями)”. Між тим, економічно обґрунтовані витрати, як правило, трактуються як витрати документально підтверджені та зроблені для здійснення діяльності, спрямованої на одержання доходу . Відповідно до Порядку надання висновків щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат під час формування тарифів на окремі види житлово-комунальних послуг, затвердженого наказом Мінекономрозвитку України від 14.08.2013 р. № 967, до собівартості комунальних послуг віднесено витрати: прямі (матеріальні, на оплату праці, інші), загальновиробничі, адміністративні, зі збуту, з операційної діяльності, фінансові .

А от у підготовленому до другого читання проекті закону „Про внесення змін до деяких законів України щодо регулювання діяльності суб’єктів господарювання у сфері комунальних послуг” (№ 0859 від 12.12.2012) пропонується внести до Закону України „Про питну воду та питне водопостачання” аналогічне визначення у такій редакції: „економічно обґрунтовані витрати – грошовий вираз  витрат, що містять такі складові: повна собівартість послуг з централізованого водопостачання і водовідведення, що формується з урахуванням  державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, техніко-економічних розрахунків, кошторисів з урахуванням ставок податків і зборів, цін на матеріальні ресурси та послуги; інвестиційна складова” . Тобто, є підстави вважати, що якщо вносити запропоновані терміни до Закону України „Про житлово-комунальні послуги”, їх формулювання варто уточнити із тим, щоб вони стосувалися усіх житлово-комунальних послуг, а не лише послуг щодо поводження з відходами.

Недостатньо переконливою виглядає пропозиція щодо доповнення вищеназваного Закону статтею 51 „Повноваження національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, у сферах перероблення та захоронення побутових відходів”. Якщо йти запропонованим шляхом, то до Закону треба додати й окремі статті щодо повноважень вказаної комісії у сферах централізованого водопостачання і водовідведення, опалення, електропостачання, газопостачання, утримання будинків і споруд тощо. Те саме стосується і доповнення Закону статтями 301 „Інвестиційна діяльність у сфері перероблення та захоронення побутових відходів” та 321 „Плата за перероблення та захоронення побутових відходів”. До того ж, слід враховувати, що в статтях 30 та 31 цього Закону визначено принципи державного регулювання і порядок формування та затвердження цін/тарифів загалом на усі житлово-комунальні послуги.

У законопроекті пропонується внести певні уточнення та доповнення до визначення основних термінів, що містяться в Законі України „Про відходи”. Не ставлячи під сумнів запропоновані положення, зауважимо, що в сучасних умовах не варто переобтяжувати цей Закон і замість додавання до наявних в ньому 30 термінів ще 5 навести 20 основних визначень у редакції, яку сформульовано у ст. 3 чинної Директиви 2008/98/ЄС Європейського Парламенту і Ради „Про відходи і відміну деяких директив” . Врешті решт, це відповідатиме положенням ст. 363 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом і його державами-членами та Додатку ХХІХ до цієї Угоди, згідно з якими Україна бере на себе зобов’язання поступово наблизити законодавство у сфері охорони навколишнього природного середовища до законодавства ЄС, в т.ч. за напрямом „Управління відходами та ресурсами” . Удосконалення українського законодавства, в т.ч. у сфері поводження з відходами, має відбуватися саме під кутом зору його адаптації до європейського.

У проекті закону „Про внесення змін до деяких законодавчих актів  України (щодо поводження з відходами під час їх перевезення)” (№ 2598а) пропонується внести зміни до Закону України „Про відходи” стосовно регламентації вимог щодо перевезення великогабаритних та ремонтних побутових відходів „спеціально обладнаними транспортними засобами”, а також зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення стосовно посилення відповідальності за порушення вимог щодо поводження з відходами, головним чином під час їх перевезення.

Позитивно оцінюючи намагання авторів проекту конкретизувати правові акти щодо поводження з відходами, зокрема закріпити на законодавчому рівні вимоги до транспортних засобів, на яких здійснюється їх перевезення, все ж складається враження, що такий підхід може призвести до надмірної деталізації Закону „Про відходи”. Слід зауважити, що в ст. 35-1 цього Закону двічі (в частині третій та дев’ятій) вказується, що „перевезення побутових відходів здійснюється спеціально обладнаними транспортними засобами”. Тобто, на наш погляд, немає потреби у тій же статті окремо фіксувати, як це пропонується, що „великогабаритні та ремонтні відходи у складі побутових відходів мають... перевозитись виключно спеціально обладнаними транспортними засобами”.

Слід зазначити, що у чинному Законі Республіки Польща „Про відходи” зафіксовано, що „вимоги щодо перевезення відходів, у тому числі транспортних засобів і виду транспорту, транспортних засобів і маркірування” визначає міністр охорони навколишнього середовища за погодженням з міністром транспорту „з урахуванням характеристики відходів та їхнього впливу на навколишнє середовище і безпеку життя та здоров’я людини” (частина сьома ст. 24). Реєстрація ж компаній, які здійснюють транспортування відходів, здійснюється на рівні воєводства (ст. 54 Закону) . З огляду на те, що польське законодавство про відходи сформовано у повній відповідності з директивами ЄС, такий підхід може бути використано українськими законотворцями.

Навряд чи доцільне покладання розгляду відповідальності за адміністративні правопорушення щодо поводження з відходами під час їх перевезення на органи внутрішніх справ (міліцію) та їхніх працівників. Згідно із нормами ст. 20-2 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” та статей 23-2, 37, 42 Закону України „Про відходи” відповідні функції віднесено до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання,  відтворення і охорони природних ресурсів, – Державної екологічної інспекції України. У пункті 4 Положення про цю інспекцію, затвердженому Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 454/2011, зокрема, вказується, що вона „складає протоколи про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом” . До речі, у вже згаданому Законі Республіки Польща „Про відходи” за порушення його норм щодо перевезення відходів передбачена не лише адміністративна (ст. 195), але й кримінальна відповідальність (ст. 174). При цьому накладання адміністративних стягнень віднесено до компетенції інспекторів з охорони навколишнього середовища воєводства (ст. 196, 197) .

Проект закону „Про внесення змін до Закону України „Про відходи” (щодо запровадження заставних цін на зворотну тару для рідких харчових продуктів та прискорення введення обов’язкового роздільного збирання відходів)” (№ 3489) спрямований на „спонукання суб’єктів господарювання та громадян України до ощадливого використання ресурсів та очищення країни від бруду і сміття шляхом невідкладного впровадження функціонування системи заставних цін на зворотну тару та введення обов’язкового роздільного збирання відходів”. По суті, у ньому йдеться про законодавче впорядкування та налагодження збирання скляної та полімерної тари для продуктів харчування у рідкому стані (тобто пляшок) з метою забезпечення, відповідно, повторного (багаторазового) її використання і переробки.

Проблема, вирішенню якої присвячено законопроект, вимагає нагального вирішення, що може забезпечити не лише екологічний, а й певний економічний ефект. Разом із тим, навряд чи доцільно наводити в узагальнюючому Законі „Про відходи” досить звужене визначення терміну „зворотна тара”. Мабуть, цю невідповідність відчуває і автор законопроекту, оскільки зазначене визначення пропонує розмістити не у ст. 1 Закону, де наводяться основні терміни, які в ньому вживаються, а лише у частині четвертій нової ст. 35-3 „Вимоги щодо функціонування системи заставних цін на зворотну тару”, в якій пропонується передбачити: „зворотною тарою у розумінні цього Закону є скляний чи полімерний промисловий виріб (у формі пляшки, бутиля, банки), що призначається для фасування, зберігання, транспортування і реалізації продуктів харчування у рідкому стані забезпечуючи збереження споживчих якостей таких продуктів протягом терміну придатності від пошкоджень та псування, а також у випадках, передбачених законодавством, підлягає поверненню з отриманням заставної ціни”. Між тим, у загальновизнаному вжитку до зворотної тари, як правило, відносять не лише пляшки, бутилі, банки, а й ящики, бочки, каністри, лотки, піддони, мішки та інші предмети, вироблені із різних матеріалів (дерево, метал, пластик, картон, тощо) та призначені для багаторазового використання при постачанні різноманітної продукції.

Недостатньо переконливою виглядає і пропозиція доповнити статті 19, 20, 21 Закону України „Про відходи” окремими пунктами про віднесення „створення мережі пунктів приймання зворотної тари, а також її відходів” до повноважень Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами. Вважали би, що створенням таких пунктів, як і забезпеченням їх функціонування, мали б займатися суб’єкти господарювання, а відповідні органи – лише надавати цьому сприяння. До того ж слід враховувати, що у вказаному Законі вже зафіксовано чимало загальних повноважень таких органів щодо управління відходами на кшталт  здійснення заходів, контроль, координація та сприяння розвитку підприємницької діяльності у цій сфері тощо, що робить запропоновані уточнення зайвими.

Є підстави вважати, що запропоновані у вказаному законопроекті слушні положення можуть знайти відображення у законі „Про упаковку та відходи упаковки”, проекти якого тричі (в 2002, 2008 та 2010 роках) подавалися на розгляд Верховної Ради України, але не були прийняті. Нині проект цього закону, розроблений Мінприроди України відповідно до Директиви Європейського парламенту і Ради Європейського Союзу 94/62/ЄС „Про упаковку та відходи упаковки”, перебуває на стадії погодження.

Подання групою народних депутатів України проектів законів „Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо введення збору з виробників та імпортерів упаковки та товарів в упаковці на перероблення твердих побутових відходів)” (№ 2611а) та „Про внесення змін до Бюджетного кодексу України  (щодо спрямування збору з виробників та імпортерів упаковки та товарів в упаковці на перероблення побутових відходів)” (№ 2612а) обумовлено необхідністю подолання вкрай незадовільної ситуації, яка склалася та продовжує загострюватися в Україні з накопиченням надмірних обсягів побутових відходів.

В якості одного з шляхів розв’язання цієї злободенної проблеми автори пропонують ввести збір з виробників та імпортерів упаковки і товарів в упаковці, визначити ставки такого збору, які б стимулювали використання більш екологічно безпечних видів упаковки, зараховувати одержані кошти до спеціального фонду Держбюджету і спрямовувати виключно на оплату послуг з перероблення побутових відходів, а також відносити такі відходи до класу малонебезпечних та поступово значно підвищити ставки податку за їх розміщення.

Підтримуючи загалом запропоновані новації, вважали би за доцільне додати до законопроекту відповідні розрахунки очікуваних у разі його прийняття змін показників бюджету, як це вимагається ст. 91 Регламенту Верховної Ради України та ст. 27 Бюджетного кодексу України. Крім того, потребує певного уточнення перелік умов, відповідно до яких упаковка не оподатковуватиметься (наведений у запропонованій для включення до Податкового кодексу ст. 359).

Проектом закону „Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо встановлення екологічного податку за розміщення твердих побутових відходів” (№ 2672) пропонується, щоби ставки податку за розміщення відходів було диференційовано не лише залежно від їхнього класу небезпеки і рівня небезпечності, як зараз, але й – від застосування систем їх сортування і сміттєперероблення. Запропоновані зміни, як зазначається у пояснювальній записці, зокрема, створять умови для модернізації діючих та зведення нових об’єктів із захоронення твердих побутових відходів, сприятимуть запровадженню систем їх сортування, перероблення (сміттєспалювання), максимальному повторному залученню до господарського обігу в якості вторинних ресурсів та альтернативного джерела енергії, стимулюватимуть інвестиції та розвиток і використання нових технологій у цій сфері та позитивно позначаться на екологічній ситуації.

Безумовно, роздільне збирання і переробка побутових відходів забезпечують не лише екологічний, а й вагомий економічний ефект, що підтверджується досвідом їх застосовування. Варто враховувати, що запровадження підвищених податків на розміщення побутових відходів, як це пропонується в законопроекті, призведе до збільшення вартості їх захоронення, але, разом із тим, це має стимулювати їх сортування, перероблення і спалювання, що сприятиме ширшому повторному залученню відходів до господарського обігу в якості вторинних ресурсів та альтернативних джерел енергії.

У разі прийняття пропозицій щодо підвищення ставок податку на розміщення побутових відходів одержані таким чином кошти доцільно спрямувати на модернізацію існуючих та створення нових потужностей з їх переробки та утилізації, для чого доцільно передбачити внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України. До того ж, звертає на себе увагу, що до цього законопроекту не додано (як і до проекту № 2611а) розрахунків змін показників бюджету, які виникнуть при його прийнятті.

 Законопроект „Про внесення змін до Митного кодексу України щодо залишків і відходів, що утворилися в результаті переробки товарів”       (№ 2487) має на меті спростити відносини вітчизняних ремонтних організацій авіаційної промисловості із закордонними замовниками шляхом скасування декларування та митного оформлення залишків або відходів, що утворилися внаслідок проведення ремонту авіаційної техніки.  

Потреба у вирішенні означеного питання, усуненні надмірної ускладненості оформлення відповідних відходів  видається досить слушною. Водночас, вважали б за доцільне віднести положення щодо завершення митного режиму переробки на митній території у випадках, передбачених цим законопроектом в якості частини четвертої ст. 157 Митного кодексу, не до першої, а до другої частини ст. 160 цього Кодексу, в якій і наводиться перелік відповідних випадків.

Слід зазначити, що аналогічні норми варто застосувати при оформленні залишків та відходів, які утворюються в результаті ремонтних робіт, здійснюваних не тільки суб’єктами літакобудування, а й підприємствами багатьох інших галузей вітчизняної промисловості, яким доводиться такі роботи виконувати.

У проектах законів „Про внесення змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення (щодо викидання відходів та сміття у неналежних місцях)” (№ 2820) та „Про внесення змін та  доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення (щодо мінімізації засмічення населених пунктів)” (№ 2820-1) йдеться про доповнення названого Кодексу новою статтею 152-1, якою встановлюється адміністративна відповідальність за викидання відходів у не призначених для цього місцях, а також про віднесення розгляду відповідних справ до компетенції органів внутрішніх справ. Враховуючи ідентичність змісту цих законопроектів, перед винесенням на розгляд Верховної Ради України їх, вочевидь, варто було б об’єднати в один.

З огляду на непоодинокі факти засмічення територій населених пунктів відходами та беручи до уваги, що Законами України „Про відходи” та „Про благоустрій населених пунктів” передбачена відповідальність „за порушення встановленого порядку поводження з відходами, що призвело або може призвести до забруднення навколишнього природного середовища...”, „самовільне розміщення чи видалення відходів”, „забруднення (засмічення) території населеного пункту”, слушним видається запровадження у Кодексі про адміністративні правопорушення спеціальної статті, в якій би передбачалося покарання за такого роду діяння.

Не викликає заперечень і покладання розгляду справ за такі правопорушення на органи внутрішніх справ, які відповідно до пункту 26 ст. 10 Закону України „Про міліцію” зобов’язані „контролювали утримання в належній чистоті вулиць, прибудинкових територій і дворів у містах та інших населених пунктах”. Разом із тим, слід було би передбачити, що складання протоколів, розгляд справ щодо викидання відходів та сміття у неналежних місцях, і не лише на території, а й поза межами населених пунктів, а також накладання відповідних адміністративних стягнень мають здійснювати і органи Держекоінспекції України, до компетенції якої належить здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням не лише органами влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, а й громадянами України, іноземцями та особами без громадянства усього комплексу вимог законодавства про поводження з відходами . (Проте, враховуючи незначну чисельність органів Держекоінспекції, покладати тільки на них ці функції навряд чи доцільно).

Водночас, накладання штрафів по кожному з видів порушень можливене лише на громадян, а й на посадових осіб. Варто також враховувати, що ст. 59 Кодексу про адміністративні правопорушення визначено норми покарання за забруднення і засмічення вод, з огляду на що пропозиції законопроекту № 2829-1 про запровадження санкцій за „викидання за борт річкового або маломірного судна сміття та інших предметів” видаються зайвими.

В законопроекті „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України стосовно посилення відповідальності за порушення вимог щодо поводження з відходами” (№ 3236) з метою, головним чином, посилення відповідальності за правопорушення у сфері поводження з відходами та попередження їх вчинення пропонується в ряді статей Кодексу України про адміністративні правопорушення суттєво, в основному в 10 і більше разів, збільшити розміри штрафів. Також вноситься пропозиція доповнити цей Кодекс статтями 1521 та 1522  стосовно порушення вимог щодо роздільного збирання побутових відходів та звалювання снігу в несанкціонованих місцях. Крім того, пропонується внести зміни до Закону України „Про відходи», згідно з яким на громадян України, іноземців, осіб без громадянства та суб'єктів господарської діяльності покладається обов’язок здійснювати роздільне збирання побутових відходів.

Аналогічні положення щодо збільшення штрафів за порушення у сфері поводження з відходами містяться ще у трьох законопроектах: двох з однаковою назвою – „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за забруднення навколишнього природного середовища” (№ 3236-1 та № 3236-2) та ще одному – „Про внесення змін до статті 73 Кодексу України про адміністративні правопорушення (щодо посилення відповідальності за засмічення лісів відходами)” (№ 3634). Все це дає підстави вважати за доцільне об’єднати при подальшому доопрацюванні усі чотири вищезазначені законопроекти.

Не ставлячи під сумнів необхідність посилення адміністративної відповідальності за порушення вимог щодо поводження з відходами, зауважимо, що запропоновані суми штрафів у ряді випадків видаються надмірними. Так, зокрема, за звалювання снігу в несанкціонованих місцях передбачається накладання штрафу на громадян до 80, а на посадових осіб - суб'єктів підприємницької діяльності – до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто, відповідно, до 1360 і 1700 гривень. До того ж, запропоновані у законопроектах розміри штрафів за одні й ті ж діяння помітно різняться між собою. Таке становище вимагає зваженого, обґрунтованого підходу до визначення розміру штрафних санкцій. Важливо не лише вірно встановити міру покарання, а й забезпечити його невідворотність, домогтися виконання законодавчих норм.

Висновок

Розгляд наявних у Верховній Раді України законопроектів з питань поводження з відходами засвідчує заінтересованість суб’єктів законодавчої ініціативи у подальшому впорядкуванні правового механізму, впровадженні сучасних методів та технологій у цій сфері. Більшість згаданих законопроектів містить слушні пропозиції, запровадження яких сприятиме зниженню впливу відходів на довкілля та здоров’я людей.

Разом із тим, з огляду на те, що вітчизняне законодавство щодо поводження з відходами значно відрізняється від відповідного законодавства розвинутих країн, та відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом і додатку ХХІХ до неї виникає потреба провести найближчими роками імплементацію (а по суті здійснити перегляд) українського законодавства у цій галузі згідно з положеннями щонайменше трьох директив Євросоюзу, а саме: № 2008/98/ЄС „Про відходи”, № 1999/31/ЄС „Про захоронення відходів” та № 2006/21/ЄС „Про управління відходами видобувної промисловості”.

Інститут законодавства

 Верховної Ради України