Повідомлення

Перейти до розділу
13 листопада 16:39
Порядок денний засідання Комітету 14.11.2017 докладніше
18 жовтня 11:18
20 жовтня о 15:00 - Круглий стіл на тему: «Впровадження Закону України «Про ратифікацію Протоколу про реєстри викидів та перенесення забруднювачів» (№ 980-УІІІ від 03.02.2016 р.) та про використання екологічного податку» Відповідно до рішення Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи планується проведення круглого столу на тему "Впровадження Закону України "Про ратифікацію Протоколу про реєстри викидів та перенесення забруднювачів" (№ 980-VIII від 03.02.2016 р.) та про використання екологічного податку".
Круглий стіл відбудеться 20 жовтня 2017 р. з 15 години у конференц-залі № 2 по вул. Грушевського, 5, вхід з вул. Грушевського, 18/2, 9-й під'їзд.
докладніше
07 лютого 21:10
ГРАФІК РОБОТИ ВЕРХОВНОЇ РАДИ посилання...

Діяльність Комітету

Законопроектна робота у Комітеті

16 лютого 2016, 15:17

Наукова доповідь "РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ ТРАНСКОРДОННОГО РЕГІОНУ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ"

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

 

ДЕРЖАВНА УСТАНОВА

«ІНСТИТУТ  РЕГІОНАЛЬНИХ  ДОСЛІДЖЕНЬ

ІМЕНІ М. І. ДОЛІШНЬОГО НАН УКРАЇНИ»

 

 

 

 

                                          

 

 

 

 

РЕГУЛЮВАННЯ

ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ

ТРАНСКОРДОННОГО РЕГІОНУ

В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

 

 

 

 

Наукова доповідь

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Львів – 2015


 



УДК 332.142.6:339.972

 

 

Регулювання екологічної безпеки транскордонного регіону в умовах
євроінтеграції України (наукова доповідь)
/ [В.С. Кравців, П.В. Жук,
І.А. Колодійчук та ін.]; НАН України. ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М.І. Долішнього; [наук. ред. В.С. Кравців]. – Львів, 2015. – 121 с.

 

Науковий редактор: д.е.н., проф. В.С. Кравців

 

Авторський колектив:

Кравців В.С., д.е.н., проф.

Жук П.В., к.е.н., пр.н.с.

Колодійчук І.А., к.е.н., с.н.с.

Гулич О.І., к.е.н., с.н.с.

Полюга В.О., к.е.н., с.н.с.

Стадницький Ю.І., д.е.н., проф.

Башинська Ю.І.

Федірко Б.О.

Бегень О.Р.

Григоренко О.В.

Кухарик В.В.

Почтарук І.С.

 

В доповіді розглянуто теоретико-методичні положення щодо поняття екологічної безпеки транскордонного регіону, шляхів та інструментів її досягнення. Проведено дослідження вітчизняних та європейських механізмів регулювання екологічної безпеки та розглянуто можливості їх конвергенції. З урахуванням положень Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом запропоновано шляхи вдосконалення механізмів регулювання екологічної безпеки у транскордонних регіонах України та ЄС.

Для наукових працівників, керівників органів державного управління та місцевого самоврядування, аспірантів, студентів.

 

Рецензенти:                                                                                                                              

Мальський М.З.      – доктор економічних наук, професор

 

                       

Борщевський В.В.  – доктор економічних наук, доцент

 

 

 

ISBN 978-966-02-4252-4 (серія «Проблеми регіонального розвитку»)

ISBN 978-966-02-7826-4

 

Рекомендовано до друку Вченою радою ДУ «Інститут регіональних
досліджень імені М.І.Долішнього НАН України» (протокол № 11 від 8 грудня
2015 року).

© ДУ «Інститут регіональних досліджень

     імені М.І.Долішнього НАН України», 2015

ЗМІСТ

 

Вступ…..………………………………………………………………………..

4

1.

Науково-методологічні засади досягнення екологічної безпеки у транскордонному регіоні ……………………………………………….

 

5

2.

Еколого-економічна асиметрія у транскордонних регіонах.........….

12

3.

Вітчизняна нормативно-правова й організаційно-економічна база регулювання екологічного стану територій………………………….

 

19

 

3.1.

Атмосферне повітря……………………………………………………..

19

 

3.2.

Ґрунти ………………………………………………………………...........

23

 

3.3.

Ліси, ландшафтне та біорізноманіття ……………………………..

27

 

3.4.

Поводження з відходами ……….…………………………………........

32

 

3.5.

Просторове планування …………………………………………………

38

 

3.6.

Організаційна система охорони довкілля…………………………….

42

 

3.7.

Економічні інструменти екологічного регулювання……………….

45

4.

Європейські механізми регулювання екологічної безпеки та
можливості їх використання в Україні
……………………………...

 

51

 

4.1.

Організаційна система регулювання екологічної безпеки у
країнах ЄС ..........................................................................................

 

51

 

4.2.

Застосування економічних  важелів екологічного регулювання у

європейських країнах……………………………………………………

57

 

4.3.

Інструменти європейської співпраці у досягненні цілей
екологічної безпеки .....……………………………………………………

60

 

4.4.

Секторальні перспективи впровадження європейського досвіду екологічного регулювання у контексті Угоди про асоціацію між

Україною та ЄС …………………………. ……………………..............

 

 

65

 

 

4.4.1.

Зміна клімату й охорона озонового шару …………………..

65

 

 

4.4.2.

Охорона атмосферного повітря ……………………………..

68

 

 

4.4.3.

Охорона природних комплексів й біорізноманіття ………

74

 

 

4.4.4.

Поводження з відходами ……………………………………….

79

 

4.5.

Управління транскордонними природними ресурсами…………….

83

 

4.6.

Європейський   досвід   розвитку   відновлюваної   енергетики у
транскордонних регіонах ……………………………………………….

 

90

5.

Шляхи вдосконалення механізмів регулювання екологічної
безпеки у транскордонних регіонах України та ЄС
……………….

 

95

 

5.1.

Регулювання екологічного стану атмосферного повітря, зміни клімату та охорони озонового шару…………………………………

 

95

 

5.2.

Регулювання лісокористування, охорони природних комплексів й біорізноманіття ……………………………………………………….

 

99

 

5.3.

Регулювання поводження з відходами ……………………………….

106

Висновки……………………………………………………………………….

112

Список використаних джерел……………………………………………….

114

 

                                                                                                             

ВСТУП

 

Позитивне вирішення екологічних проблем для будь-якої держави залежить, насамперед, від впровадження дієвих механізмів регулювання екологічної безпеки. Особливої уваги розробленню та реалізації заходів з досягнення екологічної безпеки приділяється в країнах Європейського Союзу. В Європейському Співтоваристві екологічне регулювання поєднує збалансовані адміністративно-контрольні та фінансово-економічні важелі, які дозволяють ефективно регулювати питання охорони довкілля.  В цих країнах діє понад 200 механізмів реалізації екологічного законодавства, застосовується близько 150 видів екологічних податків. Водночас ці механізми в країнах ЄС мають свої специфічні риси, які обумовлені особливостями власних екологічних проблем, а також сформованістю політичного, економічного, соціального середовищ та специфікою національних систем управління.

Європейські інструменти екологічного регулювання мають безпосередній вплив на Україну, яка ратифікувала низку відповідних міжнародних угод та конвенцій. Співробітництво у сфері охорони навколишнього природного середовища розглядається як один із пріоритетних напрямків у відносинах між Україною та Європейським Союзом.

Аналіз сучасних тенденцій економічного розвитку та впливу господарської діяльності на довкілля в Україні засвідчує недостатню  ефективність державного механізму екологічного регулювання, недосконалість інструментів, методів і форм управління охороною навколишнього природного середовища та відсутність дієвих економічних стимулів до раціонального природокористування. Це проявляється і у прикордонних регіонах України з країнами ЄС. Разом з тим, вітчизняні прикордонні регіони володіють додатковими можливостями регулювання екологічної безпеки за рахунок потенціалу транскордонної співпраці. Тому при здійсненні регулювання екологічної безпеки і на загальнодержавному рівні, і на рівні транскордонних регіонів важливим є вивчення та врахування позитивного європейського  досвіду у цій сфері, розробка заходів з адаптації інструментів регулювання екологічної безпеки в Україні до стандартів Європейського Союзу. Особливої актуальності зазначена проблематика дослідження набуває виходячи зі змісту підписаної Угоди про асоціацію з ЄС, у якій імплементація Україною низки норм та стандартів ЄС у сфері охорони довкілля є одним з найважливіших завдань.

Матеріали наукової доповіді підготували: д.е.н., проф. Кравців В.С. (вступ, розділ 1, висновки); к.е.н., пр.н.с. Жук П.В. (розділ 1, розділ 2, 3.7, 4.2, висновки); к.е.н., с.н.с. Гулич О.І. (розділ 2, 3.1, 3.6, 4.1, 4.4.1, 4.4.2, 5.1); к.е.н., с.н.с. Колодійчук І.А. (3.2, 3.4, 3.5, 4.4.4, 5.3); к.е.н., с.н.с. Полюга  В.О. (3.3, 4.4.3, 5.2); д.е.н., проф. Стадницький Ю.І. (4.1, 4.3); Федірко Б.О. (розділ 2); Бегень О.Р. (3.3); Григоренко О.В. (3.1); Башинська Ю.І. (4.6); Кухарик В.В. (4.5); Почтарук І.С. (4.2).

                                                                                       

                                                               


1.      НАУКОВО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЯГНЕННЯ

ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ У ТРАНСКОРДОННОМУ РЕГІОНІ

 

 Гострота проблематики національної безпеки зумовлює значний науковий інтерес до її суті, чинників та складових. Проблеми національної безпеки були предметом досліджень низки вітчизняних вчених, серед яких С.Василенко [ 1 ], С.Пирожков [ 2 ],  Г.Ситник, В. Олуйко, М. Вавринчук [ 3 ] та ін. До її складових серед інших відносили регіональну й  екологічну безпеку. У регіональному контексті питання екологічної безпеки розглянуті у працях  В.І.Андрейцева [4], С.П.Іванюти, А.Б. Качинського [ 5 ], З.В.Герасимчук [ 6 ] та ін. При цьому чимало науковців серед складових національної безпеки розглядають транскордонну. М.В.Дубина визначає транскордонну безпеку як свободу від негативного зовнішнього та внутрішнього впливів на сукупність загального для двох і більше територій, розмежованих державним кордоном [ 7, с. 240 ]. Цей же автор правомірно, на наш погляд, пропонує розглядати транскордонну безпеку за суб’єктним критерієм на кількох рівнях, включаючи національний та мезорівень, а також виділяє кілька елементних складових транскордонної безпеки, серед яких політична, економічна, воєнна, екологічна тощо [ 7, с.243 ].

Однак, в теоретико-методологічному аспекті питання транскордонної екологічної безпеки мало досліджене, як і питання механізму й інструментів її досягнення. Дослідження цих питань і є метою цієї наукової роботи.

Етимологія поняття транскордонної екологічної безпеки регіону ідентифікується кількома складовими. Зокрема, транскордонний регіон пропонується визначати як спільну територію прилеглих до кордону сусідніх адміністративно-територіальних одиниць як мінімум двох держав [ 8, с.9 ]. При цьому в адміністративно-територіальному аспекті транскордонний регіон варто виокремлювати на наступному рівні після державного [ 8, с.13 ], що за європейською номенклатурою територіальних одиниць для статистики відповідатиме рівню NUTS 2 (провінція, департамент, земля, воєводство, урядовий округ, а в системі адміністративно-територіального поділу України – область). На відміну від прикордонних регіонів, які, по-перше, локалізуються в межах однієї країни, сутнісна ознака транскордонних полягає у наявності реальних зв'язків між ними, співпраці та  конвергенції.

Поняття екологічної безпеки ми розглядаємо як соціально необхідний рівень якості навколишнього середовища, при якому відсутні загрози здоров'ю людей та життєдіяльності суспільства, виникненню негативних змін у функціонуванні природних екосистем [ 9, с.13 ]. Виходячи із зазначеного вище, транскордонну екологічну безпеку регіону  пропонуємо трактувати як відсутність з боку території сусідської країни загроз екологічного характеру  для здоров'я людей та життєдіяльності територіальних громад прилеглого до кордону регіону, зумовлену, зокрема, результатами міждержавної та міжрегіональної співпраці у подоланні таких загроз.

Важливо визначити основні складові транскордонних загроз екологічного характеру та напрями уникнення таких загроз.

Джерела транскордонних загроз екологічного характеру подані на рис. 1. Розглянемо їх дещо детальніше.

Транскордонний перенос речовин, що забруднюють атмосферне повітря. При пануючому у середніх широтах західному перенесенні повітряних мас прилеглі до західних кордонів України області отримують значні обсяги  зовнішнього забруднення атмосфери, які оцінюються у 60 % від сумарного [ 10, с. 28 ]. Всього з країн ЄС на територію України річний перенос лише діоксидів сірки та оксидів азоту оцінюється у 794,0 тис. т при зворотному переносі 497,1 тис.т. (2008 р.) [ 11 ]. Їх транзитна емісія з країн ЄС за обсягом рівняється 40,3 % від  сумарних викидів стаціонарними джерелами й автотранспортом в Україні. При цьому додаткового забруднення зазнають також грунти.

Транскордонний перенос речовин, що забруднюють поверхневі води. Скинуті у транскордонні поверхневі водойми забруднюючі речовини переносяться на територію сусідських країн, що при перевищенні їх гранично допустимих концентрацій та порушенні стандартів якості води чинить прямі екологічні загрози. Це ж стосується і транскордонного переносу речовин, які забруднюють підземні води.

 

 

 

 

 

Рис. 1. Чинники транскордонної екологічної безпеки

Порушення природних екосистем транскордонного характеру полягає насамперед у шкідливих наслідках надракористування, гірничих розробок та функціонування водозаборів, які проявляються на території суміжних регіонів інших країн. Вони можуть бути також наслідком транскордонної міграції шкідників лісу та сільськогосподарських культур.

Транскордонне виснаження природних ресурсів (водних та окремих видів мінерально-сировинних – нафти, газу тощо) теж слід розглядати як чинник екологічних загроз, оскільки наслідком є не тільки втрата їх запасів, а й необхідність додаткового втручання у навколишнє природне середовище задля компенсації запасів, освоєння нових родовищ.

Втрата біологічного різноманіття транскордонного характеру. В умовах відмінностей у ставленні до питань збереження дикої фауни у сусідніх регіонах різних країн, транскордонна міграція тварин призводить до видового й кількісного збіднення фауни певних регіонів та вимагає додаткових ресурсів для її відновлення.

Транскордонні природні стихійні явища. Природні стихійні явища, серед них паводки, урагани, лісові пожежі,  не знають державних й адміністративних кордонів. Зародившись в одній країні, вони можуть поширюватися на територію інших, породжуючи негативні наслідки екологічного, економічного та іншого характеру у їх  регіонах.

У переважній більшості випадків питання транскордонної екологічної безпеки пов'язані з використанням транскордонних природних ресурсів, проблематика виділення яких також потребує аналізу.

Таким чином, транскордонні загрози екологічного характеру впливають на екологічну безпеку країн та регіонів. Її досягнення без відповідної міждержавної й міжрегіональної співпраці буде під загрозою. Така співпраця вбачається за двома основними напрямами – запобігання загрозам (превентивні заходи) та ліквідація чи усунення наявних шкідливих наслідків реального прояву таких загроз. Окремо варто розглядати також транскордонну співпрацю, метою якої є не лише запобігання екологічним  загрозам та усунення шкідливих наслідків їх проявів, а й екологічний розвиток суміжних територій (збагачення флори та фауни, розвиток екомережі тощо). Однак головною актуальною метою транскордонної співпарці задля досягнення екологічної безпеки є урівноваження на першому етапі впливу екологічних загроз між прикордонними регіонами суміжних країн з орієнтуванням на якісно кращий рівень, досягнутий у суміжному регіоні, й спільна діяльність з подальшого  зниження екологічних загроз на наступних етапах.

Якщо співставляти рівень екологічних загроз між суміжними регіонами України та країнами Європейського Союзу, то очевидною постає задача активізації усунення екологічних загроз переважно з української сторони. Асиметрію стану природоохоронної роботи та природного довкілля в прикордонних регіонах України та країн ЄС можна продемонструвати на прикладі схожих за природними особливостями суміжних регіонів України, Польщі та Словаччини, що розкрито у наступних розділах. Особливо суттєвими є розбіжності у питомих показниках еколого-економічної асиметрії між цими регіонами.

Таким чином, для регіонів України, прилеглих до країн ЄС, завдання зі зменшення антропогенного тиску на навколишнє природне середовище й досягнення рівня екологічної безпеки, який би відповідав показникам сусідів, є більше ніж актуальним. Успішна реалізація таких завдань потребує комплексного вирішення в єдиній транскордонній системі екологічної безпеки, у структурі якої розглядаємо 4 основні блоки, які, у свою чергу, диференційовані на елементи, з сукупністю зв’язків між ними:

·          нормативно-регулюючий блок, який забезпечує  директивне й нормативно-правове регулювання питань екологічної безпеки загалом і транскордонної зокрема;

·          блок з визначення цілей та прийняття рішень щодо підтримання екологічної безпеки у транскордонних регіонах, запобігання її погіршення та усунення джерел і наслідків екологічної небезпеки;

·          блок з реалізації рішень;

·          моніторинговий блок, який забезпечує оцінку стану навколишнього природного середовища, виявлення екологічних загроз та формування інформаційно-аналітичної бази для прийняття рішень щодо нормативного регулювання питань транскордонної екологічної безпеки, визначення відповідних цілей та прийняття рішень.

 У своїй взаємодії виділені блоки творять механізм регулювання екологічної безпеки (рис. 2). Складові елементи кожного з блоків транскордонної системи екологічної безпеки та зв’язки між ними забезпечують досягнення кінцевої мети – транскордонної екологічної безпеки. Транскордонна особливість полягає якраз у необхідності узгодженого функціонуванні елементів єдиної системи, які діють в умовах  міждержавного розмежування

З розвитком і поширенням міжнародного правового регулювання відносин, пов’язаних з транскордонним впливом на довкілля, країни та регіони, яким притаманний нижчий рівень екологічної безпеки, потрапляють під усе зростаючий тиск відповідальності, включаючи економічну, за транскордонний перенос забруднюючих довкілля речовин та інші види негативного транскордонного впливу на навколишнє природне середовище. Разом з тим, транскордонні регіони можуть отримувати вигоди від свого місцерозташування у вирішенні питань екологічної безпеки завдяки можливостям співпраці з сусідськими регіонами інших держав. Транскордонна конвергенція як наслідок співпраці, використання досвіду й досягнень регіонів – сусідів з України та країн ЄС уже проявляє себе у всіх сферах суспільного життя, включаючи екологічну. Важливо при цьому процеси конвергенції не лише аналізувати й оцінювати, а й коригувати та розвивати через відповідні інститути, механізми й інструменти.

Зокрема, західні транскордонні регіони України мають змогу використовувати інститути єврорегіонів «Карпатський» і «Буг» для досягнення, серед іншого, цілей екологічної безпеки.

Рис. 2. Функціонально-структурна схема механізму регулювання

 транскордонної екологічної безпеки

 

Значні можливості відкриває для західних транскордонних регіонів України доступ до Європейського інструменту сусідства (ЄІС) та  його програм прикордонного співробітництва на 2014–2020 роки. В цілому, ефективна транскордонна співпраця потребує комплексного підходу й використання низки механізмів та широкої гами форм, методів та інструментів. Структурно вони представлені у табл. 1.

 

Таблиця 1

Структурні елементи механізмів транскордонної співпраці у сфері екологічної безпеки

№п/п

Механізми

Форми, методи та інструменти

1.

Інституційні

1. Міждержавні, міжрегіональні, міжмуніципальні угоди про транскордонне співробітництво в екологічній сфері.

2. Формування спільних транскордонних органів екологічного управління й регулювання.

3. Узгодження дій національних та  регіональних органів екологічного управління з відповідними органами сусідніх країн та регіонів.

4.  Розробка спільних стратегій екологічної безпеки транскордонних регіонів.

5. Узгодження регіональних екологічних стратегій в рамках транскордонного регіону.

6. Взаємна експертно-консультаційна допомога.

7. Спільні наукові дослідження проблем екологічної безпеки у транскордонних регіонах, створення спільних екологічних науково-інноваційних центрів.

8. Обмін досвідом діяльності у сфері регулювання екологічної безпеки.

9. Зближення нормативно-правових форм  та процедур регулювання екологічної безпеки.

2.

Організаційно-економічні

1. Спільні транскордонні плани та програми в екологічній сфері: комплексні, секторальні, цільові тощо.

2. Екологічні проекти у рамках спільних програм.

3. Співфінансування екологічних проектів.

4. Міжнародна технічної допомоги для досягнення цілей екологічної безпеки.

5. Формування транскордонних екологічних кластерів.

6. Взаємне заохочення бізнес-структур до транскордонної співпраці з питань екологічної безпеки.

7. Залучення зовнішніх інвестицій для реалізації екологічних програм та проектів у транскордонних регіонах.

3.

Моніторингові

1. Формування транскордонних екоінформаційних кластерів.

2. Узгодження процедур та методів  екологічного моніторингу в межах транскордонних регіонів.

3. Створення спільних екомоніторингових служб.

4. Обмін експертами та зустрічна експертиза екологічного стану регіонів.

5. Створення спільних електронних екоінформаційних ресурсів.

6. Видання спільних інформаційних довідників.

На сьогодні наявні можливості транскордонної співпраці для досягнення вищого рівня екологічної безпеки українською стороною використовуються не у повній мірі. Становище може покращитися у разі затвердження на наступний планувальний період окремої операційної програми ЄС «Карпатський простір 2021 – 2027» з включенням до неї України.

Якісно інші вимоги та можливості щодо екологічної безпеки в Україні та її транскордонних регіонах постануть з введенням в дію положень Глави 6 «Навколишнє природне середовище»  Розділу V «Економічне і галузеве співробітництво» Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом і його державами, з іншої сторони. Їх дотримання вимагатиме значних ресурсів, які у суттєвій мірі можна отримувати в рамках транскордонної співпраці.

 


2.       ЕКОЛОГО-ЕКОНОМІЧНА АСИМЕТРІЯ

У ТРАНСКОРДОННИХ РЕГІОНАХ

 

Вище зазначалося, що транскордонним регіонам, які включають західні регіони (області) України та суміжних країн ЄС, притаманна екологічна асиметрія. В основному вона пов’язана з рівнем ефективності екологічної політики держав та структурою господарського комплексу регіонів. Зокрема, аналіз валових та питомих показників щодо скидів забруднених стічних вод у поверхневі водойми та викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря в Українсько-Польських та Українсько-Словацьких регіонах (табл. 2, 3) дає підстави для висновку, що екологічна політика наших європейських сусідів значно ефективніша. Так, за період 2005 – 2013 років індекс приросту викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря в українських прикордонних регіонах (Волинська, Закарпатська, Львівська обл.) становив від 0,96 (Волинська обл.) до 1,35 (Львівська обл.), тоді як у сусідських польських регіонах його значення було 0,65, у словацьких - 0,77 - 0,79.

Разом з тим, за питомими показниками шкідливих викидів та скидів на одиницю площі та населення виділяється Кошицький край Словаччини. Особливо за викидами забруднюючих речовин в атмосферу (рис. 3). Це зумовлюється винятково високою часткою металургійної промисловості, яка продукує 60% усієї промислової продукції, та виробництва електроенергії на теплоелектростанціях у господарстві краю. У співставимих за структурою промисловості регіонах України (Закарпатська, Волинська обл.) та Польщі і Словаччини (Люблінське й Підкарпатське воєводства та Пряшівський край) за питомими викидами в атмосферу спостерігаються значні відмінності не в користь українських регіонів. Асиметрія між ними значна і досягає 5 разів за питомими викидами на одиницю території й понад 7 разів за викидами на одиницю населення


Ще вищі показники асиметрії за питомими значеннями скидів забруднених стоків. У розрахунку на одиницю території вони сягають 16 разів, на одиницю населення – 19 разів.


Динаміка викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря у досліджуваних транскордонних регіонах протягом 2013 – 2014 років також була не в користь вітчизняних, що демонструє їх співставлення з сусідськими регіонами Республіки Польща (рис. 4), так і при розрахунку викидів на одиницю площі території регіону (рис. 5). 


                                                                                                                                              Таблиця 2

Українсько-Польські та Українсько-Словацькі транскордонні регіони

(соціально-економічні та екологічні показники)

Національні

регіони

Площа

тери-торії,

тис. кв. км

Чисельність населення, тис. осіб

 

 

 

 

Валовий регіональний продукт,

млн. євро****

 

Викиди

забруднюючих

речовин в атмосферне

повітря, тис. т

Скиди забруднених стічних вод, млн. куб. м

 

2005

2010

2013

2005

2010

2013

2005

2010

2013

Індекс, 2013/

2005

2005

2010

2013

Ін-декс

 

Волинська область України*

20,1

1044

1037

1038

1098

1365

1887

50,4

57,2

48,5

0,96

0,8

3,6

0,6

0,75

 

 

Закарпатська область України

12,8

1246

1245

1254

1122

1447

2019

65,9

87,3

69,1

1,05

13,0

7,8

2,4

0,18

 

Львівська область України

21,8

2588

2550

2541

2879

3941

5845

187,6

246,3

253,9

1,35

193,3

59,3

43,5

0,23

 

Люблінське воєводство Польщі**

25,1

2180

2179

2156

9971

13616

14384

45,0

35,8

29,2

0,65

1,7

0,5

0,3

0,18

 

Підкарпатське воєводство Польщі

17,8

2098

2127

2129

10113

13909

15343

30,6

23,1

19,8

0,65

5,3

1,0

1,3

0,25

 

Кошицький край Словаччини***

6,75

773

780

795

5955

7615

8299

170,2

127,8

134,1

0,79

12,5

1,0

1,9

0,15

 

Пряшівський край Словаччини

9,0

801

809

819

4295

5685

6477

21,4

16,4

16,4

0,77

2,5

0,7

0,4

0,16

 

*        за даними Головних управлінь статистики Волинської, Закарпатської, Львівської областей

**      за даними статистичних управлінь у Жешуві (http://rzeszow.stat.gov.pl/) та Любліні (http://lublin.stat.gov.pl/)

***    за даними статистичного управління Словацької республіки (Štatistická ročenka regiónov Slovenska [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://slovak.statistics.sk/)

**** дані по регіонах України та Польщі у євро розраховані за курсом НБУ на останній робочий день року

           Таблиця 3

 Питомі показники еколого-економічної асиметрії в Українсько-Польських та

Українсько-Словацьких  транскордонних регіонах

 

Регіон

Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря

Скиди забруднених стічних вод у поверхневі водойми

на 1 кв. км території, т

на одиницю населення, кг

на 1000 євро ВРП, кг

на 1 кв. км території, куб.м

на одиницю населення, куб.м

на 1000 євро ВРП, куб.м

2005

2010

2013

2005

2010

2013

2005

2010

2013

2005

2010

2013

2005

2010

2013

2005

2010

2013

Волинська область України

2,5

2,8

2,4

48

55

47

46

42

26

40

180

30

0,8

3,5

0,6

0,7

2,6

0,3

Закарпатська область України

5,1

6,8

5,4

53

70

55

59

60

34

1016

609

188

10,4

6,3

1,9

11,6

5,4

1,2

Львівська область України

8,6

11,3

11,6

72

97

100

65

62

43

8867

2720

1995

74,7

23,3

17,1

67,1

15,0

7,4

Люблінське воєводство Польщі

1,8

1,4

1,2

21

17

14

5

3

2

68

20

12

0,8

0,2

0,1

0,2

0,04

0,02

Підкарпатське воєводство Польщі

1,7

1,3

1,1

15

11

9

3

2

1

298

56

73

2,5

0,5

0,6

0,5

0,1

0,1

Кошицький край Словаччини

25,2

18,9

19,9

220

164

169

29

17

16

1852

148

281

16,2

1,3

2,4

2,1

0,1

0,2

Пряшівський край Словаччини

2,4

1,8

1,8

27

20

20

5

3

3

278

78

44

3,1

0,9

0,5

0,6

0,1

0,1

 

*        за даними Головних управлінь статистики Волинської, Закарпатської, Львівської областей

**      за даними статистичних управлінь у Жешуві (http://rzeszow.stat.gov.pl/) та Любліні (http://lublin.stat.gov.pl/)

***    за даними статистичного управління Словацької республіки (Štatistická ročenka regiónov Slovenska [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://slovak.statistics.sk/)

**** дані по регіонах України та Польщі у євро розраховані за курсом НБУ на останній робочий день року



 

Рис. 3. Питомі викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря*

*  розраховано за даними Головних управлінь статистики Волинської, Закарпатської, Львівської областей; статистичних управлінь у Жешові (http://rzeszow.stat.gov.pl/) та Любліні (http://lublin.stat.gov.pl/); статистичного управління Словацької республіки (Štatistická ročenka regiónov Slovenska: http://slovak.statistics.sk/)

 

 Рис. 4. Викиди забруднюючих речовин (без діоксиду вуглецю) в атмосферне повітря у транскордонному регіоні Україна-Польща у 2013-2014 рр., усього*

*   Побудовано з використанням  джерел [12-16].

 

Рис. 5. Викиди забруднюючих речовин (без діоксиду вуглецю) в атмосферне повітря у транскордонному регіоні Україна-Польща у 2013-2014 рр., на одиницю площі*

*   Побудовано з використанням  джерел [ 12-16 ].

 

Ратифікація Україною Конвенції про транскордонне забруднення повітря на великі відстані ставить перед державою додаткові вимоги щодо дотримання природоохоронного законодавства із захисту атмосферного повітря, провадження природоохоронних заходів та моніторингових практик в узгодженні з прийнятими в країнах ЄС.

Також високими є показники асиметрії за питомими значеннями скидів забруднених стоків. У розрахунку на одиницю території вони сягають 16 разів, на одиницю населення – 19 разів (рис. 6.).

Рис. 6. Питомі скиди забруднених стічних вод у поверхневі водойми

*  розраховано за даними Головних управлінь статистики Волинської, Закарпатської, Львівської областей; статистичних управлінь у Жешові (http://rzeszow.stat.gov.pl/) та Любліні (http://lublin.stat.gov.pl/); статистичного управління Словацької республіки (Štatistická ročenka regiónov Slovenska: http://slovak.statistics.sk/)

 

Особливо значним є розрив у еколого-економічних показниках між українськими прикордонними регіонами та сусідськими прикордонними регіонами країн ЄС. Так, за викидами забруднюючих речовин у атмосферне повітря в розрахунку на 1000 євро валового регіонального продукту кращий показник українського регіону (Волинська обл.) поступається кращому показнику оцінюваних сусідських регіонів ЄС (Підкарпатське воєводство Польщі) у 26 разів; за скидами забруднених стічних вод відповідна різниця між Волинською областю та Люблінським воєводством становить 15 разів.

Подолання наявної асиметрії екологічного стану й екологічної безпеки між транскордонними регіонами України та ЄС вимагатиме значних організаційних зусиль та великих екологічних інвестицій.

 

 

    


3.     ВІТЧИЗНЯНА НОРМАТИВНО-ПРАВОВА

Й ОРГАНІЗАЦІЙНО-ЕКОНОМІЧНА БАЗА РЕГУЛЮВАННЯ

ЕКОЛОГІЧНОГО СТАНУ ТЕРИТОРІЙ

                                                                 

3.1. Атмосферне повітря

Відносини в галузі охорони атмосферного повітря в Україні регулюються Законом України «Про охорону атмосферного повітря» № 2707-XII від 16 жовтня 1992 року (в редакції Закону України №2556-III від 21 червня 2001 року) [ 17 ], Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264-ХІ та іншими нормативно-правовими актами.

Оскільки Україна є Стороною низки багатосторонніх міжнародно-правових угод, зокрема: Конвенції про транскордонне забруднення повітря на великі відстані від 13 листопада 1979 року та Протоколів до неї: про скорочення викидів сірки або їх транскордонних потоків принаймні на 30 відсотків (1986 р.); про обмеження викидів окислів азоту або їх транскордонних потоків (1988 р.); про обмеження викидів летких органічних сполук або їх транскордонних потоків (1991 р.); Віденської конвенції про охорону озонового шару (Україною підписана в 1985 р., а в 1986 р. – ратифікована); Монреальського протоколу про речовини, що руйнують озоновий шар (Україна приєдналася у 1988 р.) у національному правовому полі регулювання екологічного стану атмосферного повітря мають враховуватися також вимоги міжнародних правових актів.

Створена в країні досить широка законодавча та нормативна база для розвитку правової охорони атмосферного повітря має, однак, низку недоліків [ 18 ] :

-     відсутність імплементації в національне законодавство норм міжнародних актів, стороною яких є Україна, наприклад, спрямованих на забезпечення зменшення викидів важких металів або стійких органічних забруднювачів; невідповідність встановленого переліку європейським нормам, до якого не віднесені діоксини, фурани та низка інших небезпечних забруднювачів повітря;

-     відсильний до підзаконних нормативно-правових актів характер більшості законодавчих актів з охорони атмосферного повітря, що призводить до фактичної недієвості норм закону і відсовує на невизначений час їхню реалізацію;

-     зберігання відомчого підходу до формування нормативних актів, які регулюють лише окремі сторони діяльності з охорони атмосферного повітря, не забезпечуючи комплексного вирішення проблеми;

-     відсутність механізмів контролю та економічної відповідальності суб’єктів господарювання та фізичних осіб за планування та виконання конкретних заходів щодо збереження, поліпшення і відновлення стану атмосферного повітря;

-     законодавча неврегульованість питань використання атмосферного повітря.

Основні заходи з удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази у цій сфері були сформульовані Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища та спрямовані на підготовку та затвердження наступних законопроектів щодо:

-     ратифікації Протоколу про регістри викидів та перенесення забруднювачів до Орхуської конвенції;

-     порядку проведення спостережень (моніторингу) за станом навколишнього природного середовища та рівнем його забруднення суб’єктами господарювання, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища, та інформування громадськості про результати таких спостережень;

-     нормативів вмісту сірки в мазуті та дизельному пальному та заборони їх використання за умови вмісту сірки вище, ніж установлені порогові значення;

-     екологічних норм для певних категорій колісних транспортних засобів, що вперше реєструються в Україні;

-     порогових значень летких органічних сполук для фарб і лаків з метою забезпечення належного маркування товарів щодо їх вмісту;

-     технологічних нормативів викидів забруднюючих речовин та питомих викидів парникових газів для основного технологічного обладнання і технологічних процесів за видами економічної діяльності;

-     стимулювання збільшення обсягів виробництва і використання велосипедів, гібридних видів автомобільних транспортних засобів та електромобілів, зокрема шляхом запровадження диференційованого екологічного податку на транспортні засоби залежно від обсягів використання палива;

-     методик розрахунку викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря від неорганізованих стаціонарних джерел, зокрема кількісних показників питомих викидів таких речовин та парникових газів внаслідок використання палива для побутових потреб населення;

-     цільових показників вмісту небезпечних речовин в атмосферному повітрі на основі оцінки ризиків, зокрема для важких металів, неметанових летких органічних сполук, завислих часток пилу (діаметром менш як 10 мікрон) та стійких органічних забруднюючих речовин відповідно до вимог законодавства Європейського Союзу;

-     включення парникових газів до переліку найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, викиди яких в атмосферне повітря підлягають регулюванню;

-     відшкодування збитків, заподіяних внаслідок наднормативних викидів парникових газів;

-     методики оцінки ризику для навколишнього природного середовища та здоров’я людини, пов’язаного із забрудненням атмосферного повітря, водних об’єктів та ґрунтів [ 19 ].

Крім того, з метою адаптації законодавства України відповідно до Регламенту Європейського Парламенту та Ради ЄС від 29 червня 2000 року № 2037/2000/ЄС про речовини, які руйнують озоновий шар, у 2013 році розроблено проект Закону України «Про охорону озонового шару».

У сфері охорони атмосферного повітря державна політика була сформульована в Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2012 року №2818-VI [ 20 ], яким передбачено здійснення таких заходів:

-             зменшення обсягу викидів загальнопоширених забруднюючих речовин:

1) стаціонарними джерелами до 2015 року на 10 відсотків і до 2020 року на 25 відсотків базового рівня;

2) пересувними джерелами шляхом встановлення нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах до 2015 року відповідно до стандартів Євро-4, до 2020 року - Євро-5;

-         визначення цільових показників вмісту небезпечних речовин в атмосферному повітрі, зокрема для важких металів, неметанових летких органічних сполук, завислих часток пилу (діаметром менше 10 мікрон) та стійких органічних забруднюючих речовин з метою їх врахування при встановленні технологічних нормативів викидів забруднюючих речовин стаціонарними джерелами забруднення;

-         оптимізація структури енергетичного сектору національної економіки шляхом збільшення обсягу використання енергетичних джерел з низьким рівнем викидів двоокису вуглецю до 2015 року на 10 відсотків і до 2020 року на 20 відсотків, а також забезпечення скорочення обсягу викидів парникових газів відповідно до задекларованих Україною міжнародних зобов'язань в рамках Кіотського протоколу до Рамкової конвенції Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату;

-         визначення до 2015 року основних засад державної політики з адаптації до зміни клімату, розроблення та поетапне виконання національного плану заходів щодо пом'якшення наслідків зміни клімату та запобігання антропогенному впливу на зміну клімату на період до 2030 року, в тому числі в рамках реалізації механізму Кіотського протоколу до Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату, проектів спільного впровадження та проектів цільових екологічних (зелених) інвестицій;

-         приведення у відповідність екологічного законодавства України із положеннями джерел acquis communautaire в першу чергу необхідно здійснити за такими напрямами:

1) моніторинг і оцінка якості атмосферного повітря, зокрема щодо загальнопоширених забруднюючих речовин, зонування території України, планів поліпшення якості атмосферного повітря в зонах і агломераціях; регулювання зменшення вмісту сірки у пальному;

2) перегляд нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах під час виробництва певних категорій транспортних засобів.

Серед основних практичних природоохоронних заходів у сфері захисту атмосферного повітря Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки передбачалося:

-         створення станції моніторингу і збирання даних в рамках виконання спільної програми спостереження та оцінки поширення забруднювачів повітря на великі відстані у Європі (Конвенція про транскордонне забруднення повітря на великі відстані);

-         створення національної моделі спостереження та прогнозування антропогенного впливу на довкілля для оцінки регіонального та транскордонного перенесення забруднюючих речовин та парникових газів;

-         приведення методології інвентаризації джерел та обсягів викидів забруднюючих речовин у відповідність з вимогами спільної програми спостереження та оцінки поширення забруднювачів повітря на великі відстані у Європі (Конвенція про транскордонне забруднення повітря на великі відстані) [19].

За результатами реалізації Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища, виконання якого оцінено як задовільне, Мінприроди розробило:

-    проект змін до Стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 року, яким, з-посеред іншого, продовжено термін дії Стратегії до 2030 року, а також доповнено підрозділом «зміна клімату»;

-    пропозиції щодо формування Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2016-2020 роки [ 22 ], в які увійшли невиконані заходи з Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки та низка нових природоохоронних ініціатив відповідно до сформульованих нових цілей оновленої Стратегії.

Стосовно правового регулювання охорони атмосферного повітря транскордонного регіону необхідно відмітити практичну відсутність у вітчизняному законодавстві правових інструментів, які б відображали специфіку цих регіонів і охорони атмосферного повітря у них. Відповідно переважна більшість заходів і практичних кроків по захисту атмосферного повітря транскордонних регіонів ініціюється і реалізується на державному рівні, регіональні ініціативи – поодинокі. Це обумовлено як нечітким відображенням у законодавстві участі регіональних виконавчих структур у реалізації екологічної політики в регіонах, вирішенні спільних проблем транскордонних регіонів, так і відсутністю реальних повноважень і ресурсів для вирішення такого роду проблем.

В процесі децентралізації влади в Україні варто передбачити внесення змін у законодавство щодо розширення повноважень регіональних інституцій, відповідальних за реалізацію екологічної політики в регіонах. Для транскордонних регіонів такі повноваження мають поширюватися і на частину міжнародних аспектів співпраці, зокрема тих, що стосуються прилеглих до спільного кордону територій.  

                                                                                                         

 

3.2. Ґрунти                                      

 

До основних нормативно-правових документів, які регулюють правове поле у сфері охорони ґрунтів, відносяться Земельний кодекс України, Закони України від 02.03.1995р. № 87/95–ВР “Про пестициди і агрохімікати”, від 19.06. 2003р. № 962 – ІV “Про охорону земель”, від  19.06.2003р. № 963– ІV “Про державний контроль за використанням та охороною земель”; Указ Президента України від 02.12.1995р. № 1118/95 “Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення” та інші нормативно-правові акти у сфері охорони родючості ґрунтів. Поряд з цим, більшість статей цих законодавчих актів мають відверто декларативний характер, оскільки не отримали правового наповнення, не містять конкретних важелів та механізмів щодо вирішення проголошених завдань, і загалом сприймаються скоріше як документи про наміри. Зокрема слід виокремити наступне.

● Конституція України від 28.06.1996р. № 254к/96-ВР визнала землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14), а землям сільськогосподарського призначення надається пріоритетне значення як основному засобу виробництва продовольчої та сировинної продукції. Однак чинне законодавство не визначило принципів, механізмів та інструментів цієї особливої охорони.

● На підставі Земельного кодексу від 25.10.2001р. № 2768-III прийнято низку нових законодавчих актів, проте повноцінного правового поля для регулювання екологобезпечного використання ґрунтів сільськогосподарського призначення не створено. Зміни, що вносилися до чинного кодексу, мали фрагментарний характер. Окремі з них лобіювалися і не могли суттєво поліпшити його норм.

● Правове регулювання моніторингу ґрунтів здійснюється відповідно до Земельного кодексу України, законів України «Про охорону земель» і «Про державний контроль за використанням та охороною земель», з урахуванням вимог постанов КМ України «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля» від 30.03.1998р. № 391, «Про затвердження Положення про моніторинг земель» від 20.08.1993р.№ 661, а також Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, затвердженого наказом Мінагрополітики України від 26.02.2004р. № 51. Однак більшість положень цих законодавчих актів не реалізується на практиці і не забезпечується фінансово. Поряд з цим зауважимо, що нова ґрунтова політика ЄС націлена в першу чергу на формування ефективного моніторингу ґрунтів.

● Правові норми, що врегульовують питання відповідальності, не передбачають механізмів прямого застосування, містять посилання на інші закони, що відповідає правилам законотворчості, але значною мірою ускладнює законозастосування.

На сьогодні використання сільськогосподарських угідь у малоземельному Західному регіоні визначається відчутними антиекологічними тенденціями. На жаль, основним критерієм при використанні сільгоспугідь залишається виключно отримання економічної вигоди. Щодо врахування екологічних вимог до їхнього стану та якісних характеристик, то в кращому випадку вони виконуються частково в мізерних обсягах. Як результат, за останні 20 років має місце стійка тенденція до погіршення якісного стану ґрунтів. Площа еродованих земель у регіоні за останні роки зросла більш як у 3 рази (на сьогодні становить 71,162 тис. га). Це найвищі показники темпів деградації ґрунтового покриву в Україні. Як результат, в останні роки у регіоні виробництво валової продукції сільського господарства у розрахунку на 1 га сільськогосподарських угідь становило у середньому 396 євро, тоді як у країнах ЄС – понад 2 тис. євро.

Водночас, у чинному земельному законодавстві доволі широко прописані екологічні вимоги та обмеження й наголошується, що їх дотримання є обов’язковим для всіх суб’єктів земельних відносин при здійсненні ними господарської діяльності. Скажімо, Закон України «Про охорону земель» від 19.06.2003р. № 962-IV (ст.ст. 35, 37) встановлює вимоги до власників і землекористувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності, зокрема, зобов’язує підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі на основі застосування екологобезпечних технологій обробітку і техніки, здійснювати інші заходи, які зменшують негативний вплив на ґрунти, запобігають безповоротній втраті гумусу, поживних елементів тощо; дотримуватися встановлених стандартів, нормативів при здійсненні протиерозійних, агротехнічних, агрохімічних, меліоративних та інших заходів, пов’язаних з охороною земель, збереженням і підвищенням родючості ґрунтів та ін. Проте на практиці регулювання екологобезпечного використання ґрунтів сільськогосподарського призначення характеризується низкою проблем.

По-перше, екологічні вимоги, приписи яких містяться у всіх ключових актах земельного законодавства, не підкріплені дієвими механізмами та інструментами юридичної відповідальності за неправомірні дії з боку землекористувачів та ефективного державного контролю за якістю ґрунтів тощо. Так, у Львівській області, за даними Головного управління агропромислового розвитку Львівської ОДА, значну частину земель сільськогосподарського призначення орендують 17 агрохолдингів, кожен з яких використовує щонайменше 3 тис. га. Зауважимо, що у їх користуванні зосереджуються землі виключно рівнинних районів, тобто, найбільш придатних для сільськогосподарського виробництва. Дотримання ж екологічної безпеки та збереження навколишнього середовища, до чого зобов’язує їх, зокрема, Закон України «Про колективне сільськогосподарське підприємство» від 14.02.1992 р. № 2114-XII, а саме – ефективно використовувати землю відповідно до проекту внутрігосподарського землеустрою, підвищувати родючість ґрунтів, застосовувати природоохоронні технології виробництва, не допускати погіршення екологічної обстановки на території в результаті своєї господарської діяльності тощо (стаття 12), головним чином ігнорується, оскільки в більшості випадків відсутні проекти сівозмін. 

На сьогодні заходи щодо ефективного контролю за якісним станом ґрунтів сільськогосподарського призначення на більшій частині території країни відсутні. Не є виключенням і Західний регіон. Витоки проблеми  полягають у відсутності взаємоузгоджених дій, повноважень державних владних інституцій  щодо контролю за екологічним станом ґрунтів.

Поряд з цим, необхідно зосередити зусилля на формуванні та розвитку лабораторної бази для визначення хімічних і фізико-хімічних характеристик ґрунтового покриву, що дозволить важливим ґрунтоохоронним регуляторам врешті-решт запрацювати. Адже сьогодні нереалізованими залишаються статті 156, 157 Земельного кодексу України від 25.10.2001р. № 2768-III, що передбачають відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами, які використовують земельні ділянки, або діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів чи погіршує якість земель, розташованих в зоні їх впливу, не діє ст. 29 Закону України «Про оренду землі» від 06.10.1998р. № 161-XIV, згідно з якою орендодавець має право на відшкодування збитків у разі погіршення орендарем корисних властивостей орендованої земельної ділянки.

Практично унеможливлюється і примусове припинення прав на земельну ділянку (ст.143 ЗКУ) через відсутність процедур здійснення експертизи й надання висновку про погіршення якості земель.

Західний регіон особливо потерпає від ерозії. Разом з тим, починаючи з 2009 р. призупинилось виконання програм з охорони ґрунтів від ерозії, в цілому моніторинг ерозії ґрунтів, інвентаризація їх середньо- і сильноеродованих відмінностей. На жаль, цільові програми для виконання завдань екологічного моніторингу території транскордонного регіону теж відсутні.

На сьогодні державна політика щодо підвищення рівня екологічної безпеки у використанні земель (ґрунтів) сільськогосподарського призначення сфокусована на здійснення наступних заходів:

-      виконання робіт з консервації деградованих, малопродуктивних та техногенно забруднених земель, рекультивації порушених земель;

-      удосконалення землеустрою і схем планування території на регіональному рівні з метою розроблення регіональних програм сталого землекористування;

-      удосконалення методів управління агроландшафтами для відновлення навколишнього природного середовища, підвищення природно-ресурсного потенціалу території, збереження біологічного та ландшафтного різноманіття з урахуванням необхідності розвитку екологічної мережі;

-      забезпечення ефективного контролю за динамікою родючості ґрунтів, їх якісного стану шляхом: проведення систематичного агрохімічного обстеження; гармонізації визначених нормативів зі стандартом, що набрав чинності у 1998 році (ISO) серії 14000;

-      проведення моніторингу ґрунтів на територіях, прилеглих до колишніх складських приміщень для зберігання хімічних засобів захисту рослин, розроблення та впровадження технології їх очищення;

-      забезпечення збереження біорізноманіття ґрунтів як одного з основних факторів підтримання їх родючості та стимулювання проведення відповідних досліджень;

-      впровадження офіційної статистичної звітності про обсяги здійснення землеохоронних і ґрунтозахисних заходів, запровадження екологобезпечних технологій при використанні земель;

-      створення баз даних, що містять відомості про доступні методи сільськогосподарського виробництва, очищення та агротехнічні технології, спрямовані на мінімізацію забруднення довкілля;

-      створення баз даних сільськогосподарських підприємств, виробнича діяльність яких впливає на навколишнє природне середовище;

-      консультативна підтримка суб’єктів господарювання з питань органічного сільськогосподарського виробництва;

-       використання земель сільськогосподарського призначення виключно за наявності у новостворених агроформувань розроблених та затверджених в установленому порядку проектів землеустрою;

-      проведення інвентаризації чинної нормативної бази у сфері використання та охорони ґрунтів, а також визначення її відповідності (узгодженості) вітчизняному і європейському законодавству [ 19 ].

У розвиток чинного законодавства у сфері охорони ґрунтів сільськогосподарського призначення, згідно з [ 19 ],  передбачено розроблення і затвердження регуляторних актів щодо:

-          удосконалення системи державного обліку, звітності та контролю за додержанням вимог екологічної безпеки, екологічного законодавства у сфері використання земель (ґрунтів);

-          формування національного і регіональних банків даних якісного стану ґрунтів земель сільськогосподарського призначення;

-          порядку економічного стимулювання заходів щодо відтворення та охорони  родючості ґрунтів;

-          консолідації земель сільськогосподарського призначення з метою формування сталого землекористування земельних масивів;

-          методики ведення екологічно орієнтованого сільського господарства згідно з міжнародною практикою.

Важливо прийняти нову редакцію закону про земельний кадастр і моніторинг, про бонітети і грошову оцінку земель, про вивід із ріллі (консервацію) ерозійно небезпечних і деградованих земель, про охорону земель, а також Закон України “Про Національну програму охорони родючості ґрунтів”, виходячи з чіткого визначення державних пріоритетів щодо родючості ґрунтів на базі даних моніторингу ґрунтів, що оцінює їх сучасний стан.

 

 

3.3. Ліси, ландшафтне та біорізноманіття

 

В українському законодавстві існує досить повне та системне представлення усіх необхідних норм в галузі охорони лісів, ландшафтного та біорізноманіття.

Лісовий кодекс України [ 23 ] визначає, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Збереження біорізноманіття в лісах здійснюється їх власниками та постійними лісокористувачами на генетичному, видовому, популяційному та екосистемному рівнях шляхом: створення і оголошення в установленому законом порядку на найбільш цінних лісових ділянках територій та об’єктів природно-заповідного фонду, розвитку екологічної мережі; виділення, створення і збереження об’єктів цінного генетичного фонду лісових порід; недопущення генетичного забруднення генофондів аборигенних порід та інвазій інтродукованих видів у природні екосистеми; застосування екологічно орієнтованих способів відтворення лісів та використання лісових ресурсів; забезпечення охорони рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, рослинних угруповань, пралісів, інших цінних природних комплексів відповідно до природоохоронного законодавства.

Санітарні правила в лісах України, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 року [ 24 ], спрямовані на профілактику та збереження стійкості насаджень, запобігання розвиткові патологічних процесів у лісах, зменшення шкоди, що завдається шкідниками, хворобами, стійкими природними явищами та техногенними впливами.

Охорона та захист лісів у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду регулюються Законом України «Про природно-заповідний фонд України».

Державна програма «Ліси України» [ 25 ] визначає основні напрями та джерела забезпечення збалансованого розвитку лісового господарства країни. Програма відіграє в Україні таку ж роль, як і Стратегія лісівництва в ЄС, та встановлює пріоритетні напрямки подальшого використання та регулювання охорони лісів.

Загалом, в українському законодавстві визначено такі правові інструменти охорони лісів:

   моніторинг ґрунтів земель лісового фонду (радіологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів), лісової рослинності, мисливської фауни, що здійснюється Держлісагентством України; ліцензування використання лісових ресурсів (використання у спеціальному порядку на підставі спеціальних дозволів), що передбачено статтею 51 Лісового кодексу України та конкретизовано Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р.  «Про регулювання питань щодо спеціального використання лісових ресурсів»;

   ведення державного лісового кадастру — системи відомостей і документів про правовий режим лісового фонду, якісний і кількісний стан лісового фонду, поділ лісів за групами.

В ЄС правовому регулюванню охорони лісів присвячено досить багато документів, що встановлюють порядок контролю за забрудненням лісів, порядок проведення моніторингу та екологічної оцінки стану лісів, захисту лісів від пожеж тощо. Запроваджено Стратегію лісівництва в ЄС, розроблену на підставі Резолюції Ради Європи від 15 грудня 1998 року(1999/C 56/01), згідно з якою  у сфері охорони лісів слід керуватися принципом додатковості, враховуючи той факт, що Договір, котрий  засновує Європейське Співтовариство, не містить умов щодо певної спільної політики лісівництва і що відповідальність за здійснення політики лісівництва лежить на державах-членах. Втілення існуючих і запланованих заходів на рівні Співтовариства, в якості виконання Стратегії лісівництва та підтримки держав-членів, повинні застосовуватися за такими напрямками:

   підтримка екологічно раціонального лісокористування і багатофункціональної ролі лісів, захисту лісів, розвитку і збереження сільських районів, існуючих лісів,біологічного різноманіття, змін клімату, використання деревини в якості відновлюваного джерела енергії тощо, уникаючи заходів, котрі можуть привести до порушення екологічного балансу;

   врахування міжнародних обов’язків, принципів і рекомендацій в державних або внутрішньодержавних лісогосподарських програмах, розроблених державами-членами;

   участь у всіх міжнародних процесах, пов’язаних із сферою лісівництва;

   поліпшення координування, обміну інформацією і співробітництва у всіх сферах, що стосуються питань лісівництва, в середині Комісії, між Комісією і державами-членами, а також між державами-членами;

   регулювання впливу лісів на стимулювання зайнятості, матеріальний добробут і навколишнє середовище, що узгоджується з концепцією екологічно раціонального лісокористування, основаною на економічних, соціальних і культурних функціях лісів.

Слід відмітити, що в ЄС та Україні основоположним принципом у сфері довкілля є принцип сталого використання природних ресурсів. Правові засоби регулювання лісокористування в Україні в основному відповідають встановленим правовим інструментам, що закріплені в законодавстві ЄС.

Однак, в законодавстві України відсутні положення щодо оцінки впливу на стан довкілля окремих  проектів, як  це  передбачено Директивою Європейського Парламенту та Ради 2001/42/ЄС. Закріплення на законодавчому рівні в Україні положень щодо оцінки такого впливу сприяло б покращенню охорони довкілля, навколишнього середовища при підготовці та ухваленні проектів та програм з урахуванням забезпечення стабільного розвитку та сталого і раціонального використання природних ресурсів.

Зокрема, слід враховувати положення Директиви щодо проектів і програм, які суттєво можуть вплинути на стан лісових екосистем та які розроблені для сільського господарства, лісогосподарства, рибальства, гідроенергетики,  промисловості,  транспорту,  збору  та  переробки  відходів,  експлуатації  водних ресурсів, телекомунікацій, туризму, містобудування та приміського будування чи землекористування.

У законодавстві України, як і в законодавстві ЄС, багато уваги приділено проблемам збереження біологічного і ландшафтного різноманіття. Слід відзначити, що для реалізації конкретних практичних заходів щодо охорони довкілля та раціонального використання генофонду біорізноманіття в Україні створено відповідне нормативно-правове забезпечення. Важливу роль у збереженні біологічного різноманіття відіграє Закон України «Про природно-заповідний фонд України», оскільки саме на територіях об’єктів природно-заповідного фонду зберігаються популяції багатьох рідкісних і таких, що знаходяться під загрозою зникнення, видів рослин і тварин.

На виконання положень Конвенції про охорону біологічного різноманіття в Україні прийнято ряд загальнодержавних програм. Щодо стратегій, то в національному законодавстві в галузі правової охорони біорізноманіття на відміну від ЄС в якості стратегії тривалий час виступала Постанова Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки»[ 26 ]. Основними пріоритетами охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів у ній було визначено, зокрема: формування збалансованої системи природокористування, збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, заповідна справа. Треба зазначити, що у ЄС пріоритети розставлені дещо по іншому, на першому місці знаходиться збереження та стале використання біорізноманіття.

Для України проблема полягає насамперед в недостатньому фінансуванні таких заходів, тому пріоритети, на відміну від завдань, поставлених в Стратегії ЄС, носять вибірковий характер, а не стосується всієї сфери біорізноманіття.

Серед основних програм слід зазначити Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, що затверджена Законом України від 21 вересня 2000 року [ 27 ]. Вона розроблена відповідно до рекомендацій Всеєвропейської стратегії збереження біологічного та ландшафтного різноманіття та носить комплексний характер, що характерно для програм ЄС. При цьому національна екологічна мережа має відповідати вимогам щодо її функціонування у Всеєвропейській екологічній мережі та виконувати провідні функції щодо збереження біологічного різноманіття.

Порівнюючи програми збереження та охорони біорізноманіття, що запроваджуються у ЄС та Україні, слід зазначити, що основною метою програм ЄС є захист життя та здоров’я людини через збереження та поліпшення біорізноманіття. В Україні метою програм є збереження та підтримання видового різноманіття. Принципи, що закріплені в програмах України  носять в більшій мірі природокористувальний характер на відміну від програм ЄС, де пріоритетною метою завжди виступає збереження біорізноманіття шляхом попередження, уникнення та боротьби із явищами, що спричиняють значне зниження чи втрату біологічного різноманіття.

Тому доцільним є застосування у програмах України системного підходу в плануванні, відповідно до статті 2 Конвенції про охорону біорізноманіття. Мова йде про «збереження ех-situ», що означає збереження компонентів біологічного різноманіття поза їх природними середовищами існування, та про «збереження in situ», що означає збереження екосистем та природних середовищ існування та підтримка і відновлення життєздатних популяцій видів у їх природних умовах та, у випадку акліматизованих чи культивованих видів, в умовах, у яких вони набули своїх характерних ознак. Такий підхід в програмах був би логічним та комплексним.

Також не можна не зазначити, що увесь комплекс законодавчих актів України, які так чи інакше дотичні до правового забезпечення збереження біорізноманіття, містить чимало концептуальних, організаційних, понятійних і термінологічних невідповідностей. Перш за все це стосується базових з точки зору правового забезпечення охорони біорізноманіття Законів України: “Про Червону книгу України”, “Про природно-заповідний фонд України”, “Про екологічну мережу України”, “Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки”, а також Законів України “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про рослинний світ”, “Про тваринний світ”, Лісового, Водного й Земельного кодексів України та ін.

Зокрема, чинне законодавство України передбачає пріоритет міжнародних законодавчих актів, ратифікованих Україною, і  їх імплементацію як складової законодавства України. Відповідно, більшість проблем, визначених вище, може бути розв’язана шляхом послідовного застосування відповідних положень міжнародного права та визначених ними концептуальних положень.

Фактично, на практиці, це призводить до того, що в правовому полі України (в аспекті його практичного застосування) немає чітко узгоджених визначень біотичного й ландшафтного різноманіття, практично відсутнє узгодження в системі природоохоронного законодавства принципів ведення моніторингу  біорізноманіття й менеджменту природоохоронних територій, досі існує протиставлення категорій територій та об’єктів природно-заповідного фонду (визначених Законом України “Про природно-заповідний фонд України”) та інших типів природоохоронних територій, які передбачені Водним, Земельним та Лісовим Кодексами України, відсутні законодавчо закріплені принципи збереження певних типів природних комплексів тощо. Причиною є те, що відсутні відповідні підзаконні акти, які б вводили в практику використання в Україні відповідні положення й вимоги, які визначені міжнародними угодами й конвенціями, ратифікованими Україною.

У наявних законах, які стосуються розбудови екомережі України, відсутні чіткі критерії вибору структурних елементів екомережі (екокоридорів,  буферних зон і відновних територій).

Окрім цього, в Україні залишається слабо опрацьованою система моніторингу біорізноманіття та менеджменту природоохоронних територій. Наявні законодавчі акти й організаційні структури далеко не повною мірою відповідають завданням моніторингу біорізноманіття, прийнятим у країнах Європи, а поняття екологічного менеджменту на територіях спеціального (природоохоронного) призначення практично не розроблене.

Наявність нормативно-правових актів про проекти організації територій  природно-заповідного фонду (Наказ Мінприроди України № 245 від 06.07.2005 р.) не розв’язують цієї проблеми, оскільки зазначені документи практично не містять поняття “екологічний менеджмент території з метою збереження біорізноманіття”. Лише деякі природоохоронні установи, шляхом затвердження в індивідуальному порядку відповідних Положень, здійснюють необхідні заходи моніторингу й менеджменту. Що ж стосується об’єктів природно-заповідного фонду рангу заказників, пам’яток природи, заповідних урочищ тощо, які знаходяться у віданні різних землекористувачів і землевласників, взагалі практично відсутній будь-який рівень ведення моніторингу біорізноманіття й реалізації екологічного менеджменту.

Викладені вище проблеми значною мірою зумовлені або відсутністю в українському законодавстві відповідних нормативних положень і визначень, або неузгодженістю різних законів та інших законодавчих актів і підзаконних документів щодо трактування понять і категорій, визначення ключових положень і вимог до практичного втілення тих чи інших заходів, або покладанням на відповідні органи управління одночасно господарських і природоохоронних функцій, що створює конфлікт інтересів (як, зокрема, у лісовій галузі).

Тому, актуальними є, з одного боку, уніфікація понятійного й термінологічного апарату чинного  природоохоронного законодавства України, дотичного до охорони біорізноманіття, а з другого боку - впровадження низки змін, доповнень і нових правових положень щодо збереження біорізноманіття у відповідності з аналогічним чинним законодавством країн Євросоюзу. Такий процес цілком збігається з вимогами Закону України  “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” й сприятиме узгодженню дій щодо оптимізації збереження біорізноманіття у Європі.

 

 

                                                             

 

 

3.4. Поводження з відходами

 

В Україні чинна система поводження з відходами орієнтується на реагування й контроль за існуючою практикою за відсутності реальних економічних стимулів до її зміни. Проблемність відходонакопичення знаходить свій прояв у незадовільному стані поводження з твердими побутовими відходами (ТПВ); відстороненості у вирішенні питання екологічно-безпечного зберігання невідомих, непридатних та заборонених до використання хімічних засобів захисту рослин; відсутності налагодженої системи утилізації промислових відходів, роздільного сортування і збирання твердих побутових відходів і пакувальної тари як вторинної сировини; недостатній увазі до цієї проблеми органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та ін. Промислові та побутові відходи переважно складуються на непідготовлених для цього ділянках, що суперечить європейським стандартам. За статистичними даними, в країні зосереджено 4,5 тисяч полігонів та сміттєзвалищ, фактично – понад 35 тисяч. Тобто більшість їх несанкціоновані. Серед європейських країн Україна посідає перше місце за рівнем шкідливого впливу полігонів на довкілля.

Видалення відходів у спеціально відведені місця чи об’єкти залишається домінуючим методом поводження з ними, тоді як у сусідніх країнах простежується динамічна тенденція щодо їх утилізації та переробки. Особливо це стосується Польщі, де частка відходів, видалених на полігони, становить на сьогодні 25 % і, незважаючи на значні абсолютні обсяги утворення відходів на особу (3400 кг), понад 70 % їх переробляється. Станом на 2013 рік, показник утворення відходів на км2 в Україні перевищував аналогічний показник у Польщі майже в 2 рази, в Словаччині – в 4 рази (рис. 7).

В усіх без винятку регіонах країни збільшуються площі під твердими побутовими відходами. Адже, незважаючи на зменшення кількості населення, спостерігається тенденція до безупинного зростання обсягів збирання й вивезення побутових відходів. В Україні обсяги утворення ТПВ на км2 перевищують аналогічні в Польщі майже в 4 рази, проте вдвічі нижчі, ніж у Словаччині. Значення показника обсягів утворення побутових відходів на особу в 1,5 раза нижче, аніж у вказаних сусідніх країнах.

Масштабні обсяги накопичення відходів в Україні - 11581650,5 тис. т -  засвідчують незавершеність виробничих циклів в цілому і у сфері поводження з відходами зокрема (табл. 4). Обсяги утилізації відходів залишаються незначними, питома вага яких у загальній кількості утворених у розрізі регіонів коливається в межах 0,8-68,7%. Оброблення відходів не розглядається в сенсі повторної їх переробки для подальшого використання у виробництві. Це стосується лише їх обробки у частині підготовчого етапу до утилізації. В цьому полягає принципова відмінність вітчизняної практики поводження з відходами у порівнянні з європейською. Сучасна політика ЄС у сфері поводження з відходами спрямована на їх максимальне використання як сировини для створення нового продукту.


Польща 

Україна

                            Словаччина

       

 

 

      

Овал: 1744,429

     

 

 

2013                      рік

 

2013                      рік

   

2013                      рік

 

Муніципальні відходи,

тис. т

 

Відходи від економічної діяльності,

тис. т

 

Відходи домогосподарств, тис. т

 

Відходи від економічної діяльності,

тис. т

 

Комунальні

відходи, тис. т

 

Відходи від економічної діяльності,

тис. т

 

 

 

 

417,6

обсяги утворення відходів

 на 1 км2, т

 

742,5

обсяги утворення відходів на 1 км2, т

 

201,1

 

 

 

 

 

 

3400

обсяги утворення відходів на особу, кг

 

9865

обсяги утворення відходів на особу, кг

 

1800,0

 

 

 

 

 

 

 

25,2

частка відходів, видалених на звалища, полігони, %

 

 

57,0

частка відходів, видалених на звалища, полігони, %

 

 

46,0

 

 

 

 

 

 

73,2

частка відходів, підданих переробці, %

 

33,0*

частка відходів, підданих переробці, %

 

25,4

 

 

 

 

 

4,1

обсяги утворення ТПВ на 1км2, т

14,9

обсяги утворення ТПВ на 1км2, т

35,6

 

 

 

 

 

300

обсяги

утворення ТПВ

 на особу, кг

198

обсяги

 утворення ТПВ на особу, кг

322,6

Рис. 7. Основні індикатори поводження з відходами у Польщі, Україні та Словаччині за 2013 рік.


Таблиця 4

Основні показники поводження з відходами I-IV класів небезпеки, тис. т

Області

Рік

Абсолютні обсяги утворення

Обсяги утилізації

Спалено

Обсяг накопичення

1

2

3

4

5

6

Волинська

2010

633

10,0

24,0

17061,5

 

2011

700,9

39,3

11,5

14771,6

 

2012

733,8

56,3

33,4

15185,2

 

2013

572,0

78,6

16,6

15505,5

 

2014

583,4

96,7

41,0

15519,2

 

 

 

 

 

 

Закарпатська

2010

169,5

13,0

16,5

865,8

 

2011

140,0

11,8

6,4

954,4

 

2012

561,9

7,1

14,9

1615,3

 

2013

123,3

5,7

10,2

1825,0

 

2014

96,0

55,6

12,5

1467,1

 

 

 

 

 

 

Львівська

2010

2485,3

48,2

10,3

174543,8

 

2011

3461,7

186,5

19,3

189398,5

 

2012

3350,4

170,4

40,2

189765,6

 

2013

2652,3

164,2

36,0

219908,2

 

2014

3323,0

533,6

43,2

222409,3

 

 

 

 

 

 

Україна

2010

419191,7

145710,7

1058,6

13267452,0

 

2011

447641,2

153687,4

1054,5

14422372,1

 

2012

450726,8

143453,5

1215,9

14910104,7

 

2013

448117,6

147177,9

918,7

15167368,9

 

2014

343528,5

105310,2

922,4

11581650,5

Складено за: 1. Статистичний збірник «Довкілля України» 2014 рік. [Електронний ресурс]. - Режим доступа : http://www.ukrstat.gov.ua/ 

2. Експрес-випуск «Утворення та поводження з відходами у 2014 році» [Електронний ресурс]. - Режим доступа : http://www.ukrstat.gov.ua/ 

 

В Західному прикордонному регіоні України, як і в країні загалом, протягом останніх років простежується прогресуюче накопичення відходів, обсяги утилізації котрих залишаються незначними через відсутність організованої системи знешкодження як безпечних, так і небезпечних відходів, дієвих економічних важелів заохочення підприємств щодо вирішення проблеми відходів, недостатню ефективність організаційно-економічного механізму  поводження з відходами. За останні роки частка регіону в загальних абсолютних обсягах утворення відходів коливалась в межах 0,75-1,2 %. У Львівській області, як промисловому регіоні, обсяги утворення відходів на км2 є доволі значними (рис. 8). 


Питомі показники утворення відходів в розрахунку на одиницю площі у Львівській області майже у 5 разів менші середніх по Україні. Однак враховуючи, що питомі значення утворення відходів в Україні на одиницю ВВП у півтора десятки разів перевищують середньоєвропейські, обсяги утворення відходів в області є надто великими, при цьому частка утилізованих та оброблених (перероблених) відходів незначна – 6,2 % у 2013 р. (по Україні – 31,8 %), лише у 2014 році вона зросла на 9,8 пунктів. Обсяги видалення відходів у місця неорганізованого зберігання за статистичними даними склали всього 0,4 %. Разом з цим, враховуючи відсутність в області обладнаних за сучасними вимогами полігонів для зберігання відходів та сміттєпереробних підприємств, фактичний стан поводження з відходами є екологічно загрозливим. 

Стрибкоподібним характером вирізняється тенденція у щорічному утворенні відходів у Закарпатській області. У 2013 р. їх обсяги різко зменшились проти попереднього року і на 66 % проти 2006 р. Обсяги утилізованих, оброблених (перероблених) відходів теж щорічно зменшувались, їх частка становила 10 % у 2013 р. Проте у 2014 році вона різко зросла майже у 6 разів на тлі певного скорочення утворення відходів (рис. 11). На території області діють чотири спільних українсько-угорських підприємства по збору та видаленню твердих побутових відходів.

Щорічно у Волинській області утворюється в середньому 660 тис. т відходів, з яких не більше 10 % підлягає утилізації, обробці (переробці). Основним джерелом утворення відходів I-III класу небезпеки є підприємства гірничовидобувного, машинобудівного та будівельного комплексу. Враховуючи те, що в області відсутні обладнані за сучасними вимогами сміттєпереробні підприємства, більше 30% полігонів ТПВ знаходяться на стадії вичерпання своїх проектних потужностей, не ліквідовані 273 приміщення колишніх складів, де зберігались агрохімікати та пестициди, фактичний стан поводження з відходами є екологічно загрозливим. На території шахтних відвалів м. Нововолинська, загальна площа яких становить більше 100 га, накопичено 33,2 млн. т відходів вуглевидобутку.

Поводження з відходами в Україні регулюється низкою нормативно-правових актів. На сьогодні відповідне законодавство складається із законів України «Про відходи», «Про охорону навколишнього природного середовища», "Про металобрухт", «Про поводження з радіоактивними відходами», "Про житлово-комунальні послуги", "Про хімічні джерела струму", "Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції", "Про ветеринарну медицину", Кодексу України про надра та ін.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про відходи» основні принципи у сфері поводження з відходами полягають у пріоритетному захисті навколишнього природного середовища та здоров’я людини від негативного впливу відходів, забезпеченні ощадливого використання матеріально-сировинних та енергетичних ресурсів, науково обґрунтованому узгодженні екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства щодо утворення та використання відходів.   


    Рис. 8. Утворення відходів на1 км2 території, т (2013р.)

 

    Рис. 9. Побутові відходи на особу, кг (2013р.)

 
                                 

                                 


Встановлено таку послідовність пріоритетів у цій сфері:

-      зведення до мінімуму утворення відходів, зокрема шляхом комплексного використання матеріально-сировинних ресурсів;

-      сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно-цінних відходів;

-      забезпечення безпечного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами.

Правове регулювання щодо перевезення відходів здійснюється на основі:

-  Базельської конвенції про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням (ратифіковано Законом України від 01.07.1999р. №803-XIV);

-  Роттердамської Конвенції про процедуру Попередньої обґрунтованої згоди відносно окремих небезпечних хімічних речовин та пестицидів у міжнародній торгівлі (ратифіковано Законом України № 169-IV від 26.09.2002 р.);

-  Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 р. № 4004-XII (зі змінами та доповненнями);

- Закону України «Про пестициди та агрохімікати» від 02.03.1995 р. № 86/95-ВР (зі змінами та доповненнями);

-  Закону України «Про перевезення небезпечних вантажів» від 06.04. 2000 р. № 1644;

-  Закону України «Про відходи» від 05.03.1998 р. № 187/98-ВР (зі змінами та доповненнями);

-  Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»  від 01.06. 2000 р. № 1775-ІІІ (зі змінами та доповненнями).

Підзаконні акти регулюють такі ключові питання у цій сфері:

   встановлення лімітів на утворення та розміщення відходів;

  порядок обліку, паспортизації відходів та ведення реєстрів об’єктів їх видалення та утилізації);

  вимоги щодо транскордонного перевезення відходів;

  встановлення економічної відповідальності за правопорушення;

▪ ліцензування та дозвільний порядок поводження з небезпечними відходами та поводження з окремими видами відходів як вторинною сировиною;

  розроблення схем санітарного очищення населених пунктів;

  організація збирання і видалення побутових та інших відходів,

  забезпечення ліквідації несанкціонованих і неконтрольованих  звалищ.

Національний план дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки визначав низку заходів у сфері поводження з відходами. Це:

-   удосконалення систем класифікації відходів;

-   упорядження, реконструкція, рекультивація та будівництво полігонів для захоронення побутових відходів, оснащення їх системами компостування, збирання та утилізації біогазу, знешкодження фільтрату;

-   створення інфраструктури із збирання, захоронення та переробки небезпечних відходів, зокрема, ламп, що містять ртуть, інформування громадян із зазначених питань;

-   розроблення та впровадження сучасних екологічно орієнтованих технологій та обладнання із збирання, вивезення, переробки, утилізації, знешкодження та захоронення побутових відходів зокрема, будівельних та деревинно-рослинних, рекультивації територій полігонів побутових відходів та сміттєзвалищ;

-   стимулювання та підтримка впровадження більш  чистого виробництва суб’єктами господарювання з метою зменшення питомих показників утворення  відходів, зокрема небезпечних;

-   розробка регуляторного акту щодо оподаткування використання первинної сировини і виробництва продукції, внаслідок яких утворюються значні обсяги відходів,та ресурсоенергоємких виробничих процесів [ 19 ].

Отже, певною мірою вітчизняне законодавство містить ряд базових вимог щодо поводження з відходами, які відповідають нормам європейського законодавства: реалізовано принцип «забруднювач платить» через встановлення та стягнення зборів за розміщення відходів; впроваджено економічні методи управління (виключно  через заходи обмежуючого характеру (нормативи, квоти, ліміти, платежі, дозволи, санкції та ін.). Однак процес розбудови нормативно-правової бази у сфері поводження з відходами проходить безсистемно, суперечливо і непослідовно. В багатьох аспектах суттєво відрізняються ключові підходи та окремі принципи у сфері поводження з відходами як загалом, так і за окремими видами відходів.

 

3.5.  Просторове планування

 

Просторове планування є важливим інструментом регіональної політики, який спрямований на забезпечення сталого розвитку регіонів та екологічної безпеки територій зокрема. Проте на практиці він застосовується не достатньо, що зумовлено наступними чинниками:

 – недосконалістю адміністративно-територіального устрою країни;

 – низьким рівнем розвитку місцевого самоврядування як дієздатного інституту публічної влади, спроможного приймати рішення під свою відповідальність;

   свідомим ігноруванням питань законодавчого врегулювання використання територій з метою збереження практики зловживань у сфері розподілу та використання земельних ресурсів;

– організаційно-інституційними проблемами, неузгодженістю діяльності різних гілок влади в питаннях стратегічного планування;

   відсутністю системи контролю за реалізацією стратегії регіонального розвитку та оцінки її ефективності;

   обмеженістю фінансових ресурсів, що перешкоджає розробці сучасних схем планування території, проведенню їхнього коригування та оновлення.

Закони, законодавчі акти та нормативні документи, що регулюють правовідносини, які мають місце при плануванні розвитку та використанні території, приймалися протягом двадцяти років за різних умов соціально-економічного розвитку країни, а тому не впорядковані належним чином, слабо координують вимоги до життєвого простору регіону, не гармонізовані з обмеженістю наявного природно-ресурсного потенціалу.

Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності” від 17.02.2011р. № 3038-VI визначає, що:

   інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального і місцевого рівнів (ст. 2);

   планування територій на загальнодержавному рівні здійснюється через розроблення Генеральної схеми планування території України (ст.11-12);

   планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території областей та районів (ч.1ст. 13), а їх реалізація відбувається через розроблення, затвердження і виконання відповідних програм економічного і соціального розвитку (ч.1 ст. 15);

   за рішенням Кабінету Міністрів України розробляються схеми планування окремих територій: кількох областей, гірських територій Карпат (ч.1 ст. 12). Крім цього, з метою забезпечення ефективного використання територій, що мають, особливу господарську, екологічну, естетичну цінність, передбачається розвиток за державної підтримки (ст. 5 Закону України «Про Генеральну схему планування території України» від 07.12.2002 №3059-III). У межах Західного транскордонного регіону це: міста Львів, Нововолинськ, Червоноград, які визначені територіями з критичним рівнем виробничо-містобудівного освоєння та природно-техногенної небезпеки і низьким рівнем забезпеченості природними ресурсами; м. Трускавець, Закарпатська область, як території із значним природоохоронним, рекреаційним, оздоровчим та історико-культурним потенціалом, високим рівнем виробничо-містобудівного освоєння та природно-техногенної небезпеки; східні Карпати, як території зі значним природоохоронним, рекреаційним, оздоровчим та історико-культурним потенціалом і низьким рівнем розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури і природно-техногенної небезпеки;

   детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням регіональних інтересів (ч.2 ст. 18);

   план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених зон (ч.1 ст.18) і здійснюється з урахуванням  місцевих умов (ч.3 ст. 18);

   зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території, забороняється (ч.4 ст. 24).

Територіальне планування передбачає застосування у практичній діяльності наступних механізмів та інструментів охорони довкілля:

• врахування вимог на обмеження та заборону певних видів діяльності на територіях природно-заповідного фонду, захисних і охоронних зон [28-30];

• врахування вимог щодо збереження природних територій і об’єктів, які:

а) представляють еталонні екосистеми;

б) є середовищами існування видів, що зникають чи перебувають під загрозою зникнення;

в) є цінними з точки зору біопродуктивності та відтворення біологічного різноманіття [ 30,31 ].

• дотримання екологічних вимог при плануванні використання природних ресурсів [ 32 ];

• дотримання екологічних стандартів і нормативів, а також екологічних вимог до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації підприємств, споруд та інших об'єктів [ 32 ].

• застосування екологічної експертизи [ 33 ], оцінки впливу на навколишнє середовище проектів і планованої діяльності [ 34 ] та запровадження стратегічної екологічної оцінки секторальних та регіональних планів і програм;

• делегування повноважень прийняття рішень і відповідальності щодо розміщення, забудови і розвитку населених пунктів з урахуванням екологічної ємкості територій, додержанням вимог охорони навколишнього природного середовища;

• заохочення застосування кращих наявних технологій і кращих екологічних практик, зокрема, ресурсозберігаючих та енергоефективних технологій.

Сьогодні використання території Західного регіону України характеризується значними диспропорціями, що визначають структуру його земель як нераціональну. З метою забезпечення ефективного й екологічно стійкого використання території необхідно:

1.  Завершити роботи зі встановлення меж населених пунктів та земель природно-заповідного, оздоровчого та рекреаційного призначення, що вимагає:

-   державної інвентаризації земель;

-   розмежування земель державної і комунальної власності;

-   встановлення меж територій природоохоронного, рекреаційного, історико-культурного призначення, меж земель населених пунктів, насамперед, міст, віднесених до курортних.

2. Здійснити:

- оптимізацію структури земельних угідь (Потреба землекористування у регіоні передбачає необхідність резервування земель для природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного використання, розширення мережі природоохоронних територій, збільшення частки земель природоохоронного призначення до 20 %; збільшення площі житлової та громадської забудови на основі підвищення ефективності використання земель малих міст, селищ та сіл; виведення з інтенсивного обробітку близько 5% площі ріллі з передачею вивільнених земель для заліснення чи під сіножаті й пасовища; збільшення лісистості шляхом створення лісонасаджень на низькопродуктивних землях і розширення водо- та полезахисних лісонасаджень (з доведенням у перспективі лісистості території до 65 % в гірських районах);

- заходи з удосконалення розміщення сільськогосподарського виробництва;

- заходи щодо впорядкування деградованих ландшафтів з подальшим використанням їх для нового будівництва, зокрема, для потреб рекреації, організаційний каркас котрої на сьогодні слабо організований;

- водоохоронні заходи і прибережні захисні лісові насадження, полезахисні лісові смуги на ділянках витоку річок.

3. Розробити:

- план заходів щодо регулювання розвитку територій, які потребують державної підтримки, зокрема, щодо їх екологічного оздоровлення;

- регіональні схеми формування екологічної мережі.

Виконання цих заходів передбачає прийняття Закону України «Про зонування земель», відповідно до положень ст.180 Земельного кодексу України, та розроблення і затвердження нормативно-технічних документів щодо використання та охорони земель, зокрема:

- організаційно-методичних, в яких визначаються основні загальні положення використання та охорони земель;

- оптимізаційних (оптимального співвідношення земельних угідь у різних регіонах): оптимізації структури земельних угідь у цілому;  оптимізації структури агроландшафту (Європейська ландшафтна конвенція (ЕТS № 176), ратифікована Законом України № 2831-IV від 07.09.2005 р., зобов’язує інтегрувати ландшафтну складову в усі галузеві стратегії розвитку, які мають прямий або непрямий вплив на змінювані території. Це, зокрема, вимагає: а) ідентифікації та оцінки якості ландшафтів на всій території регіону (враховуючи унікальні, звичайні та деградовані частини); б) створення ландшафтних баз даних і забезпечення їх доступності; в) формування цілей та критеріїв якості ландшафтів; г) вибору інструментів реалізації ландшафтної політики);

- технологічних нормативів навантажень у процесі використання сільськогосподарських угідь (хімічні, механічні, меліоративні, оцінні);

- нормативів показників деградації земель та ґрунтів (допустимі деградаційні (за видами деградацій); гранично допустимого забруднення ґрунтів; якісного стану ґрунтів;

- гірничо-технічних, якими регламентується проведення рекультивації порушених земель;

- режимних, які стосуються зон особливого режиму землекористування, де забороняється чи обмежується певна господарська чи інша діяльність;

- надання земельних ділянок для розміщення інженерних споруд.

Це дозволить спрямувати процеси просторового планування на розроблення концепцій і програм створення природних каркасів екологічної безпеки території країни і регіонів; розробку тематичних серій карт, що представляють просторовий розподіл антропогенно-техногенних навантажень, на обґрунтування схем агроландшафтної організації сільської місцевості; планування територій великих міст та приміських зон, міських агломерацій і урбанізованих ареалів [ 35 ], що відповідатиме Керівним принципам сталого просторового розвитку Європейського континенту. 

 

3.6. Організаційна система охорони довкілля

 

В Україні склалася кількарівнева система управління екологічною безпекою, яка включає державне, корпоративне, місцеве і громадське екологічне управління.

Державне регулювання і його системна організація визначені Законом України «Про охорону природного навколишнього середовища». У цілому всі органи управління екобезпекою можна розділити на:

1) органи загальної компетенції, їхні спеціалізовані структури та повноваження у сфері екологічної безпеки;

2) органи спеціальної компетенції та їхні повноваження у цій сфері;

3) органи єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації [ 36, с.142 ].

Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюють Кабінет Міністрів України, Ради та їх виконавчі і розпорядчі органи, а також спеціально уповноважені державні органи з охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів та інші державні органи відповідно до законодавства України.

На державні органи покладається обов’язок щодо екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду українського народу (ст. 16 Конституції України).

Верховна Рада України наділена повноваженнями із затвердження загальнодержавних програм з питань охорони навколишнього природного середовища; прийняття законів з питань використання природних ресурсів; введення правового режиму надзвичайного стану та зон надзвичайної екологічної ситуації, екологічної безпеки (визначені ст. 92 Конституції України).

Кабінет Міністрів України вирішує питання щодо забезпечення діяльності з виконання вимог нормативно-правових актів з охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади з цих питань. Зокрема, діяльність Уряду України у сфері екологічної, техногенної безпеки і цивільного захисту населення спрямована на: створення надійних гарантій безпечної життєдіяльності людей; досягнення високих норм та стандартів захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру; розв’язання проблем, спричинених надвисоким техногенним навантаженням (запобігання виникненню надзвичайних ситуацій шляхом реалізації державних, регіональних, місцевих та об’єктових програм, спрямованих на зниження рівня техногенно-екологічних ризиків); створення нових механізмів впливу на зниження техногенного навантаження об’єктів підвищеної небезпеки, насамперед шляхом удосконалення дозвільної діяльності з обов’язковим страхуванням від техногенних ризиків; радикальне реформування сил реагування на надзвичайні ситуації; підвищення безпеки проживання населення у сейсмічно небезпечних районах; підтримку і сприяння реалізації спільних міжнародних проектів з питань цивільного захисту населення і територій.

До системи уповноважених державних органів, що здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, відносяться: Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство надзвичайних ситуацій України, Державна екологічна інспекція України, Державне агентство України з управління зоною відчуження, Державне агентство земельних ресурсів України, Державна служба геології та надр України, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України та їх відповідні органи на регіональному рівні, а також відповідні Ради народних депутатів. Нагляд за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища здійснюють органи прокуратури, зокрема створені спеціалізовані екологічні підрозділи.

На сучасному етапі головним (провідним) органом у системі центральних та інших органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди України), на яке покладено завдання забезпечення раціонального використання природних ресурсів, екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, а також гідрометеорологічної, топографо-геодезичної та картографічної діяльності.

З прийняттям Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації повноважень органів виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів, у тому числі на місцевому рівні» від 16 жовтня 2012 року частину повноважень  Мінприроди України передано місцевим державним адміністраціям та органам екологічної інспекції.

Громадське екологічне управління визначене в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» як управління громадських об’єднань у сфері охорони навколишнього природного середовища з набором відповідних повноважень. Громадські природоохоронні організації розробляють і пропагують власні природоохоронні програми. Вони можуть створювати фонди охорони природи, здійснювати разом з державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища громадський контроль виконання підприємствами та організаціями природоохоронних планів і заходів, дотримання вимог екологічного законодавства.

Метою управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є реалізація законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища [ 35 ].

Ефективна організаційна система управління екологічною безпекою покликана забезпечувати надання державі та регіонам можливостей використання наявних матеріальних і фінансових ресурсів для здійснення природоохоронних заходів та проведення комплексу управлінських дій щодо зміни галузевої й технологічної структури виробництва в напрямку зменшення його впливу на стан довкілля. Реалізація цієї політики здійснюється на трьох рівнях управління: національному, регіональному та місцевому.

Нинішня адміністративно-інституційна інфраструктура державного екологічного управління є переважно централізованою з дублюванням функцій на регіональному та місцевому рівнях. Це часто призводить до конфліктів і безвідповідальності. Тому функції і відповідальність державного управління мають бути перерозподілені на національному рівні.

Серед основних принципів національної екологічної політики, викладених у Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» щодо управління вказані такі [21]:

-      посилення ролі екологічного управління в системі державного управління України з метою досягнення рівності трьох складових розвитку (економічної, екологічної, соціальної), що зумовлює орієнтування на пріоритети сталого розвитку;

-   врахування екологічних наслідків під час прийняття управлінських рішень та розробленні документів, які містять політичні та/або програмні заходи   державного,   галузевого (секторального), регіонального та місцевого розвитку;

-   міжсекторальне партнерство та залучення зацікавлених сторін;

-   державна підтримка та стимулювання вітчизняних суб’єктів господарювання, які здійснюють модернізацію виробництва, спрямовану на зменшення негативного впливу на навколишнє природне середовище.

В Україні система екологічного управління в її європейській системній цілісності державного, громадського і корпоративного (бізнесового) екологічного управління перебуває у стадії формування. Домінує державна форма управління. Держава фактично «монополізувала» екологічну відповідальність, що призвело до послаблення відповідальності природокористувачів – суб’єктів господарювання.

В Україні для створення місцевого потенціалу управління охороною навколишнього середовища і використання ефективних механізмів координації на регіональному рівні, передусім потрібно:

-   чітко розподілити ролі й обов’язки у сфері управління охороною навколишнього середовища між національним, регіональним і місцевим рівнями;

-   поглибити міжмуніципальне партнерство;

-  природоохоронним підрозділам, що знаходяться в межах загальної екологічної системи (наприклад, водного або повітряного басейну), необхідно налагодити більш міцні горизонтальні зв’язки, зміцнити потенціал місцевого рівня у сфері екологічного менеджменту, підготовки та реалізації екологічних проектів.

Чинний організаційний механізм екологічної безпеки слабо орієнтований на виконання зобов’язань з міжнародного співробітництва у сфері охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, зокрема щодо «розширення співробітництва з питань запобігання транскордонному забрудненню навколишнього природного середовища», передбаченими Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року».

Безперечно, за умов прагнення України до інтеграції в європейський економічний простір, організаційний механізм екологічної безпеки держави має зазнати трансформаційних змін та наблизитися до діючих в європейських країн, зокрема тих, з яким в України є спільний кордон: Польщі, Словаччини, Угорщини, Румунії. Це розширить організаційні можливості та стимулюватиме до налагодження співпраці та реалізації спільних програм, проектів та планів дій із забезпечення екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища у транскордонних регіонах.

 

3.7. Економічні інструменти екологічного регулювання

                                                                                                

Перебування України на 102 рейтинговому місці за індексом екологічної сталості серед 132 країн світу [ 36 ] засвідчує, зокрема, низьку ефективність застосовуваних механізмів регулювання екологічного стану її території. Це стосується й економічного механізму. Його правова сутність була визначена Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», введеним в дію Постановою Верховної Ради № 1268-12 від 26.06.1991 р., до якого включено розділ X. Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища. Ним передбачалися економічні заходи забезпечення охорони довкілля, серед яких встановлення принципу платності та лімітування використання природних ресурсів й викидів і скидів у навколишнє природне середовище, визначення джерел фінансування природоохоронних заходів, стимулювання заходів з охорони довкілля.

Принцип «забруднювач платить» вперше був впроваджений на практиці у 1990-91 рр. в Україні у містах Суми та Львів на базі методичних розробок місцевих наукових еколого-економічних шкіл.

У 1992 р. на базі методичних підходів львівських та сумських розробників принцип «забруднювач платить» був реалізований в Україні в цілому відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.01.1990 р. № 18 «Про затвердження Порядку визначення плати і стягнення платежів за забруднення навколишнього природного середовища та Положення про республіканський позабюджетний фонд охорони навколишнього середовища». У 1999 р. ці нормативні документи були відкориговані у відповідності до Порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.1999 р. № 303.

Порядок передбачав збір за забруднення навколишнього природного середовища у вигляді викиду в атмосферне повітря забруднюючих речовин стаціонарними та пересувними джерелами забруднення; скидання забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти; розміщення відходів; утворення радіоактивних відходів; тимчасового зберігання радіоактивних відходів їх виробниками.

Передбачалося, що встановлені розміри збору, по-перше, будуть стимулювати перехід на більш екологічно сумісні технології виробництва, по-друге, забезпечать формування екологічних фондів у розмірах, достатніх для реалізації великомасштабних державних, регіональних та місцевих природоохоронних програм. На жаль, інфляційні процеси в 90-ті роки минулого століття на тривалий час знівелювали дієвість впровадженого в Україні еколого-економічного механізму. З часом нормативи збору за забруднення навколишнього природного середовища в Україні через недостатнє індексування в умовах інфляції втратили і свої екостимулюючі  функції, і функції джерела коштів для здійснення необхідних природоохоронних заходів. У докризовому 2007 р., наприклад, загальна сума збору (платежів) за забруднення навколишнього природного середовища в Україні склала 980,3 млн. гривень (194,1 млн. дол. США) [ 37 ]. По відношенню до валового внутрішнього продукту України ця сума становила всього 0,1 %, а до сумарних податкових зборів - 0,7 %, що було майже у 10 разів менше ніж у країнах ЄС.

 Проведене порівняння нормативів екологічних платежів в Україні та Польщі в цей період показало, наприклад, що ставки збору за викиди забруднюючих речовин в Україні від 2 до 198 разів менші ніж у Польщі (за відповідними речовинами-забрудниками), за скиди у водойми  від 7 до 212 разів [38].

У 2010 р. частка екологічних платежів у загальних податкових надходженнях в Україні зменшилася до 0,58%. При цьому в середньому для країн ЄС-27 вона становила 6,17%.

З прийняттям Податкового кодексу України (Закон України № 2755-VI від 2 грудня 2010 року)  в Україні відповідно до європейської практики введено екологічний податок. Платниками податку визначені суб'єкти господарювання, юридичні особи, що не провадять господарську (підприємницьку) діяльність, бюджетні установи, громадські та інші підприємства, установи та організації, постійні представництва нерезидентів, включаючи тих, які виконують агентські (представницькі) функції стосовно таких нерезидентів або їх засновників, під час провадження діяльності яких на території України і в межах її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони здійснюються: викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення; скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти; розміщення відходів (крім розміщення окремих видів (класів) відходів як вторинної сировини, що розміщуються на власних територіях (об'єктах) суб'єктів господарювання); утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені); тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк.

Податковим кодексом передбачалося збільшення первинних ставок податків через їх індексацію. Встановлені таким чином ставки екологічного податку на 2014 р. були більшими від діючих у 2011 р. на 27,3 %. Крім цього, у 2011-2012 рр. ставки податку застосовувалися у розмірі 50 % від встановлених, у 2013 р. – 75 % від встановлених. З 2014 р. вони справляються у розмірі 100 %. Це дозволило у 2013 р. збільшити частку екологічних податків у загальних податкових надходженнях державного бюджету України до 0,75%, а у 2014 р. дещо більшим 1 %. Однак цей показник надалі залишиться низьким.

Важливим чинником досягнення екологічної безпеки є поєднання інструментів економічного та нормативного регулювання процесів охорони навколишнього природного середовища. Це досягалося, зокрема, через передбачене законодавством України встановлення гранично допустимих викидів та скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, лімітів скидів (ст. 33, 41 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища») й застосування диференційованого підходу щодо джерел внесення відповідних платежів. За викиди, скиди у межах лімітів суми платежів відносилися на результати господарської діяльності платників, за понадлімітні – сплачувалися за рахунок прибутку, що залишався у платників після сплати податків та інших обов’язкових платежів.

 Ефективним елементом економічного механізму регулювання екологічної безпеки є стимулювання раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища. Ст. 48 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища таке стимулювання передбачене шляхом:

   надання пільг при оподаткуванні підприємств, установ, організацій і громадян в разі реалізації ними заходів щодо раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища;

   надання на пільгових умовах короткострокових і довгострокових позичок для реалізації заходів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища;

   встановлення підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів;

   звільнення від оподаткування фондів охорони навколишнього природного середовища;

   передачі частини коштів фондів охорони навколишнього природного середовища на договірних умовах підприємствам, установам, організаціям і громадянам на заходи для гарантованого зниження викидів і скидів забруднюючих речовин; 

   надання можливості отримання природних ресурсів під заставу.

Зазначені положення ст. 48 Закону переважно є декларативними й не розвинуті в законодавчо-нормативному полі. Так, надання податкових пільг відповідно до Податкового кодексу України передбачене лише стосовно підприємств у зв'язку з впровадженням енергоефективних технологій (ст. 158 Податкового кодексу).

Достатньо відлагодженим у нормативно-правовому порядку є фінансування заходів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища, яке  здійснюється відповідно до Порядку планування та фінансування природоохоронних заходів з Державного фонду охорони навколишнього природного середовища України, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 21.05.2002 р. № 189.  Разом з тим, суми коштів, якими оперує фонд, багаторазово менші від необхідних. Щорічно у країнах ЄС державні витрати на природоохоронні цілі складають близько 1% ВВП. Для України у 2013 р. це мало становити 14,5 млрд. грн. при запланованих бюджетних надходженнях від екологічного податку тільки 2,123 млрд. грн. Такий дисбаланс зберігався і у 2014 – 2015 роках.

У чинній редакції затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.1998 р. № 634 Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища надання позичок для реалізації природоохоронних завдань не передбачене [ 39 ].

Не передбачене Податковим кодексом України встановлення  підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів.

На нормативно-законодавчому рівні не визначено також умови та порядок отримання природних ресурсів під заставу.

Не враховує діючий в Україні економічний механізм регулювання екологічної безпеки особливостей транскордонних територій.

Загалом, основні його недоліки та перспективні напрями вдосконалення, на наш погляд, полягають у наступному:

1.  Низька цільова функція екологічних податків як у превентивному (фактор запобігання екодеструктивній діяльності), так і у фіскальному (джерело коштів для реалізації природоохоронних заходів) аспектах.

Необхідно:

   Переглянути методологію визначення та критерії встановлення ставок екологічних податків, виходячи з принципів «забруднювач платить» та самофінансування інвестиційних програм з досягнення стандартів екобезпеки.

   Розробити нову систему ставок екологічних податків за викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення, скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні об'єкти, розміщення відходів, утворення  та зберігання радіоактивних відходів.

   Розширити перелік об’єктів оподаткування екологічним податком з урахуванням досвіду країн ЄС.

   Внести відповідні зміни до Податкового кодексу України.

2.  Недостатня ефективність діючої системи лімітування використання природних ресурсів й викидів і скидів у навколишнє природне середовище; відсутність системного зв’язку екологічного нормування та лімітування з економічним механізмом досягнення екологічної безпеки.

Необхідно:

   Запровадити принцип поетапного прогресивного (зменшувального) лімітування викидів та скидів у навколишнє природне середовище та внести відповідні зміни у нормативно-правові акти, які регламентують встановлення лімітів.

   Внести зміни до Податкового кодексу України, передбачивши у ньому застосування збільшуючих коефіцієнтів при обчисленні екологічного податку за понадлімітні викиди та скиди забруднюючих речовин.

3.  Відсутність податкових стимулів для підприємств, установ, організацій і громадян в разі реалізації ними заходів щодо раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, при переході на маловідхідні і ресурсозберігаючі технології, організації виробництва і впровадженні очисного обладнання і устаткування для утилізації та знешкодження відходів, а також приладів контролю за станом навколишнього природного середовища та джерелами викидів і скидів забруднюючих речовин, виконанні інших заходів, спрямованих на поліпшення охорони навколишнього середовища.

Необхідно:

   Поширити пільги, передбачені Податковим кодексом України у зв’язку із впровадженням енергоефективних технологій, також стосовно заходів з переходу на маловідходні і ресурсозберігаючі технології, організації виробництва і впровадженні очисного обладнання й устаткування для утилізації та знешкодження відходів, а також приладів контролю за станом навколишнього природного середовища та джерелами викидів і скидів забруднюючих речовин, виконанні інших заходів, спрямованих на поліпшення охорони навколишнього природного середовища.

4.  Недостатньо ефективне використання коштів Державного фонду охорони навколишнього природного середовища України.

Необхідно:

   Внести зміни до Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, передбачивши серед пріоритетів фонду компенсування відсотків за кредитами для підприємств, що здійснюють заходи з досягнення екологічної безпеки із залученням банківських кредитних коштів, а також безпроцентні позики з коштів фонду на здійснення таких заходів.

5.  Нехтування у діючому економічному механізмі досягнення екологічної безпеки регіональних особливостей, включаючи специфіку транскордонних регіонів.

Необхідно:

   Внести зміни до Податкового кодексу України, передбачивши у ньому за стосування додаткових коефіцієнтів при обчисленні екологічного податку стосовно джерел викидів, скидів забруднюючих речовин у випадку їх розміщення на транскордонних територіях та при транскордонному переносі відповідних забрудників.

   Внести доповнення до Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, передбачивши у ньому чіткі критерії відбору природоохоронних програм і заходів для фінансування за участі коштів фонду та включивши до них критерій транскордонного розташування джерел викидів та скидів забруднюючих речовин.

 

 

4.      ЄВРОПЕЙСЬКІ МЕХАНІЗМИ РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ ТА МОЖЛИВОСТІ ЇХ ВИКОРИСТАННЯ В УКРАЇНІ

 

4.1.      Організаційна система регулювання екологічної безпеки

у країнах ЄС

 

Досягнення екологічної безпеки держави в значній мірі залежить не лише від проведення відповідної внутрішньої екологічної політики, але й узгодженої взаємодії в реалізації міжнародних та міждержавних екологічних програм, заходів та спільних дій в царині екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища. Ефективність реалізації екологічної політики визначається низкою чинників, серед яких важливе значення має організаційний механізм (організаційна структура, функціональні обов’язки та способи їх реалізації) здійснення управлінської діяльності у сфері охорони довкілля.

Як уже зазначалося, діючий в Україні організаційний механізм екологічної безпеки слабо орієнтований на виконання зобов’язань з міжнародного співробітництва у сфері охорони навколишнього природного середовища та досягнення екологічної безпеки й потребує трансформації.

Трансформацію організаційного механізму екологічної безпеки України варто здійснювати враховуючи досвід європейських країн, котрі реформування системи державного управління здійснювали відповідно до внутрішніх чинників та вимог інституційної компетентності, що ставляться більшістю екологічних директив ЄС.

Еволюція  розвитку  державного  регулювання  екологічної  безпеки  Європейського Союзу  сформувала  чіткі  підходи  до  проблем  навколишнього  середовища та вирішення завдань із досягнення  безпеки, виходячи з розуміння того, що безпосередня робота щодо їх вирішення здійснюється на місцях, де зосереджене економічне та соціальне життя суспільства. 

Система регулювання екологічної безпеки в країнах ЄС базується на гармонійному поєднанні та функціонуванні механізмів трьох рівнів: в цілому ЄС, окремих держав ЄС, окремих територіальних одиниць (міст і регіонів). Тобто, на рівні ЄС діє система регулювання екологічної безпеки, яка є обов’язковою для кожної країни-члена ЄС. Поза цим, окремі країни та територіальні одиниці цих країн у межах своєї компетенції можуть застосовувати додаткові заходи щодо регулювання екологічної безпеки у своїх границях.

Спільними принципами регулювання екологічної безпеки в країнах ЄС є:

1) субсидіарність (спільна діяльність на тих напрямках, де країни не можуть впоратися самі або таке вирішення буде більш ефективним, ніж на рівні окремої держави);

2) превентивність (краще попереджувати збитки, ніж ліквідовувати їхні наслідки);

3) обережність (краще витратити зайве на гарантування екологічної безпеки, ніж ризикувати зниженням її рівня);

4) екологічна орієнтованість, коли будь-яка діяльність здійснюється з урахуванням потреб навколишнього середовища;

5) "винуватець платить", суттєво підкріплений у 2004 році Директивою 2004/35/ЄC про цивільну відповідальність за забруднення довкілля;

6) інтеграція екологічної політики у розробку і проведення усіх інших політик.

У міру розвитку екологічної політики розширився перелік наявних засобів охорони довкілля. Паралельно з прийняттям рамкового законодавства для забезпечення високого рівня охорони довкілля, Європейським Союзом впроваджено цілу низку інструментів охорони довкілля:

- LIFE – фінансовий інструмент екологічного захисту, який спрямований на сприяння розвитку, впровадженню і оновленню екологічної політики та законодавства " ЄC;

- Угоди про охорону довкілля: покращення екологічних аспектів діяльності підприємств та впровадження методів сталого виробництва шляхом заохочення добровільних заходів та угод щодо охорони довкілля;

- Екологічні мита та податки: сприяння застосуванню державами-членами фіскальних інструментів підвищення ефективності екологічної політики та забезпечення використання екологічних мит та податків у відповідності до законодавства ЄC;

- Програма підтримки громадських ініціатив у галузі охорони довкілля. Ефективність діяльності громадських організацій у різних державах членах різна – найбільша активність громадськості є у Великобританії, Німеччині, Нідерландах та Данії, найменша – в Ірландії та Греції;

- Інтегрована виробнича політика (Integrated product policy): Комісія представляє стратегію посилення та зміни спрямування екологічної політики, пов’язаної з виробництвом, з метою сприяння розвитку ринку екологічно безпечної продукції, і зрештою, стимулювання громадського обговорення відповідних питань;

- Європейське Агентство з питань довкілля: забезпечення осіб, відповідальних за прийняття політичних рішень, а також громадськості надійною та достовірною інформацією про стан довкілля;

- Еко-маркування продукції: має на меті рекламування продукції зі зменшеним негативним впливом на довкілля (порівняно з іншими продуктами тієї самої групи);

- Система екологічного менеджменту та екологічного аудиту Співтовариства (EMAS): EMAS спрямована на забезпечення постійного удосконалення ефективності екологічної діяльності європейських організацій, а також забезпечення громадськості та зацікавлених сторін відповідною інформацією;

- Оцінка впливу на навколишнє середовище певних державних та приватних проектів;

- Оцінка екологічних наслідків впровадження планів та програм;

- Екологічні перевірки – мінімальні критерії: забезпечення більшої відповідності, а також більшої одностайності у застосуванні та впровадженні законодавства ЄC щодо охорони довкілля шляхом надання мінімальних критеріїв організації, проведення, пост-контролю та опублікування результатів екологічних перевірок в усіх державах-членах;

- Європейський реєстр викидів та перенесення забруднюючих речовин (PRTR): покращення громадського доступу до інформації про стан довкілля, й у такий спосіб, сприяння запобіганню та зменшенню забруднення у довгостроковій перспективі.

Європейські держави проводить масштабну роботу по розробці стандартів у сфері захисту навколишнього середовища. У ЄС прийнято понад 90 директив щодо цього. Вони стосуються генеральної політики ЄС з охорони навколишнього середовища, якості води, якості повітря, промислових ризиків та біотехнологій, відходів, шумів. Для ЄС характерною є розробка єдиної екологічної політики, яка, у свою чергу, є основою для розробки загальноєвропейського законодавства з охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів. Екологічна політика ЄС пов’язана з прийняттям та реалізацією шести Програм дій щодо навколишнього середовища, на основі яких були підготовлені нормативні акти Європейського Союзу з охорони навколишнього середовища в промисловості

Система стандартів в сфері захисту навколишнього середовища закріплена передусім в директивах ЄС. Директиви щодо генеральної політики ЄС спрямовані на встановлення стандартів щодо оцінки вартості контролю за забрудненням у промисловості; оцінку впливу певних державних та приватних проектів на навколишнє середовище; межі контролю та забезпечення інформацією тощо. Директиви щодо води містять стандарти с сфері захисту річок, морів та інших водойм; питання якості питної води; скидання у водойми відходів деяких небезпечних речовин; якості прісної води, що потребує охорони з метою підтримання життя риб тощо.

У ЄС запроваджено еко-маркування спеціальним знаком з метою достовірного інформування споживачів про екологічність продукту, стимулювання виробників до дотримання норм і вимог з охорони навколишнього середовища. Основні зусилля держав ЄС в сфері охорони навколишнього середовища спрямовані на боротьбу із забрудненням, гарантування екологічної безпеки харчової продукції, визначення відповідальності за завдання шкоди природному середовищу.

Варто підкреслити, що в ЄС акцент робиться передусім на великій різноманітності екологічних засобів боротьби із забрудненням природного середовища промисловими підприємствами. Значна увага приділяється організаційно-правовим заходам: екологічному нормуванню, ліцензуванню, екологічній експертизі, державному екологічному контролю, екологічному аудиту, оцінці впливу потенційної діяльності на навколишнє середовище, екологічній сертифікації. Система екологічної сертифікації, що використовується в країнах ЄС має на меті просувати на ринок продукцію промислових підприємств, при виробництві яких не допускалося порушень екологічних вимог.

У законодавстві ЄС з охорони навколишнього середовища в промисловості найчастіше контрольні функції зосереджені на регіональному або місцевому рівні влади, включаючи закріплення конкретних правових вимог до діяльності окремих промислових підприємств і організацій по охороні навколишнього середовища, що зокрема стосуються технології, норм щодо використання корисних копалин, промислових відходів та будівельних робіт. Право видачі ліцензій підприємствам і організаціям може бути делеговане різним органам на різних рівнях.

ЄС має широку компетенцію у сфері регулювання екологічної безпеки. До основних напрямів правового регулювання ЄС у сфері екологічної безпеки належать:

- екологічна стандартизація, оцінка впливу на навколишнє середовище;

- збирання й оброблення екологічної інформації, моніторинг навколишнього середовища;

- екологічна сертифікація;

- екологічний менеджмент і екологічний аудит;

- розвиток механізму фінансування;

- захист екологічних прав.

Додаткові механізми захисту екологічних прав на рівні ЄС стимулює Шоста програма дій Співтовариства в галузі навколишнього середовища, затверджена у 2002 р. До її пріоритетів належить і становлення законодавства ЄС про екологічну відповідальність. Найпоширенішою формою участі громадськості в адміністративно-правовому регулюванні у сфері екологічної безпеки ЄС стало об’єднання в природоохоронні організації або групи. Найбільша активність громадськості характерна для Великобританії, Німеччини, Нідерландів і Данії, найменша – для Ірландії, Греції. Одним з найважливіших аспектів захисту екологічних прав особи є можливість звернення до суду, яка є досить різною в окремих країнах ЄС.

На сучасному етапі ЄС удосконалює правові основи у сфері регулювання екологічної безпеки. Так обновилися акти щодо моніторингу навколишнього середовища, екологічної сертифікації, проведення оцінки впливу на навколишнє середовище, механізму фінансування екологічних заходів. Одночасно вживаються спроби кодифікації численних норм у галузі екологічної стандартизації.

Лідером серед країн ЄС щодо регулювання у сфері екологічної  безпеки вважається Німеччина, яке зосереджено на рівні федеральних земель і місцевих органів влади. На рівні земель регулювання екологічної безпеки організаційно не уніфіковане. Але фактично розходження містяться в назві, а не у функціях. На рівні урядів вищою інстанцією в організаційній ієрархії всх земель є екологічні міністерства [ 40 ].

У розвинених країнах Європи повноваження між органами центральної, регіональної та місцевої влади розподіляються по-різному. У такій федеративній державі, як Німеччина, регіональним органам влади делеговано чітко визначені  повноваження. В унітарних державах ступінь централізації управління теж різний: найбільший – у Великобританії, менший – у Франції; найбільший ступінь децентралізації управління існує в Нідерландах та Швеції [41, c. 24].

Порівняно з Німеччиною в інших країнах ЄС встановилося більш ліберальне правове регулювання екологічної безпеки. Так, законодавство у сфері правового регулювання екологічної безпеки Великобританії складається з великої кількості законів і підзаконних актів, присвячених регулюванню певних видів антропогенного впливу на природне середовище. Тут склалася система державних органів щодо регулювання екологічної безпеки на чолі з Міністерством навколишнього середовища, що виконує здебільшого координуючу функцію. З 1970 р. розпочала свою роботу Комісія з управління екологічною безпекою, яка має статус незалежної неурядової організації. На неї покладено спостереження за ефективністю природоохоронної діяльності й екологічної безпеки. Введення системи платежів за водокористування й скидання промислових стічних вод, оподатковування за використання матеріалу (податок на викопне паливо) дозволило Великобританії значно знизити державні фінансові витрати й перекинути кошти на програми з регулювання екологічної безпеки.

У Франції діє значна кількість законів і підзаконних актів у галузі регулювання екологічної безпеки. Основні з них – закони: “Про охорону навколишнього середовища”, прийнятий у 1976 р., “Про відходи”(1975р.) та “Про зареєстровані будинки” (1976р.). Кримінальний кодекс Франції 1994 р. містить поняття екологічного тероризму. Франція стала однією з перших країн, що застосували систему платежів за стоки та викиди. Значну частину роботи, пов’язаної з гарантуванням екологічної безпеки, здійснює жандармерія. З 1992 р. при національному командуванні жандармерії діє спеціальний відділ для координації дій у галузі екологічної безпеки. Серед усіх підрозділів жандармерії розповсюджений меморандум про природу й навколишнє середовище. Однак нечіткий правовий статус діяльності поліції й жандармерії щодо гарантування екологічної безпеки, недостатнє матеріальне оснащення гальмують діяльність цих структур.

Ефективність екологічної політики Швейцарії, де за регулювання у сфері екологічної безпеки відповідають спільно Конфедерація й кантони, зумовлена розробленою законодавчою основою, її чітким виконанням із залученням органів правопорядку і значних фінансових витрат. Правовою основою у сфері регулювання екологічної безпеки у Швейцарії є Федеральний закон "Про охорону природи й ландшафтів" 1966 р., що вимагає від влади при виконанні своїх екологічних функцій ефективного регулювання екологічної безпеки.

У Бельгії істотну роль у вирішенні проблеми охорони навколишнього середовища й гарантуванні екологічної безпеки відіграє жандармерія. Завдяки доступу до інформаційних матеріалів інших урядових відомств і використанню вимірювальних приладів жандарми виявляють багато екологічних правопорушень під час патрулювання, припиняють організовану злочинну діяльність у сфері охорони навколишнього середовища. Поряд із цим у Бельгії активно діють екологічні підрозділи.

З початку 60-х рр. XX ст. активну екологічну політику у сфері регулювання екологічної безпеки проводять Нідерланди. Там були прийняті "Меморандум пріоритетів щодо навколишнього середовища" та "Плани національної політики у галузі навколишнього середовища". Країна виходить з можливості співіснування економічного зростання і поліпшення якості навколишнього середовища. Реалізація адміністративно-правового регулювання екологічної безпеки здійснюється на центральному й муніципальному рівнях. Загальною координацією екологічних питань займається Міністерство житла, просторового планування навколишнього середовища, яке відповідальне за розробку та виконання планів національної політики у сфері охорони навколишнього середовища, управління екологічної безпеки і щорічних Національних екологічних програм.

У Норвегії раз у два роки уряд надає парламенту доповіді про стан навколишнього середовища в країні й про проведену екологічну політику у сфері регулювання екологічної безпеки. Особлива роль у реалізації екологічної політики приділяється муніципальним органам влади. Законодавство в галузі регулювання екологічної безпеки спрямоване безпосередньо на джерело забруднення, а обсяги регулюються через систему дозволів. У Норвегії власне промисловість відповідає за дотримання нормативів щодо гарантування екологічної безпеки. Система державного контролю ґрунтується на інспектуванні й системному аудиті. Активно діє Норвезький урядовий екологічний фонд, що підтримує екологічно чисті технології. Питання безпеки, технічні рішення в галузі зовнішнього навколишнього середовища при розвідці і видобутку нафти координуються Нафтовим директоратом. Практикується видача ліцензій через тендерні раунди. З 1988 р. в Норвегії діє Національне відомство з розслідування та припинення економічної й екологічної злочинності.

При здійсненні реформування державного регулювання екологічної безпеки України, у тому числі й на рівні регіону, необхідним є вивчення та максимальне врахування позитивного зарубіжного досвіду у цій сфері та розробка заходів з  адаптації державного регулювання екологічної безпеки в Україні до стандартів  Європейського Союзу, механізмів забезпечення екологічної безпеки в країнах, які більшою мірою просунулись у цьому напрямі. До таких країн відносяться Німеччина, Франція, Швейцарія тощо. Причому кожна з цих країн має певні пріоритетні напрями у вирішенні тих чи інших питань з відповідними позитивними  наслідками  для  населення  країни  та  природи,  що  також  може  бути запозиченим  для  використання  у  державному  регулюванні  аналогічних  процесів  в Україні. 

 

4.2. Застосування економічних важелів екологічного регулювання у європейських країнах

 

Головними інструментами економічного регулювання екологічної безпеки в країнах ЄС є податкові. Їх поєднання з нормативними (стандарти, регламенти, обмеження, квоти тощо) забезпечує ефективність європейської екологічної політики.

Екологічні податки почали запроваджуватися з 70-х років минулого століття насамперед як інструмент реалізації принципу «забруднювач платить» і зайняли важливе місце у податкових системах країн ЄС. Необхідність застосування екологічних податків була передбачена Програмою дій Європейського Союзу з охорони навколишнього природного середовища (1973р.). На даний час Директоратом з податків та митних зборів Європейської комісії до екологічних податків віднесено платежі та податки семи груп:

·      енергетичні податки (energy taxes) – на моторне, енергетичне паливо, електроенергію;

·      транспртні податки (transport taxes) – податки на пробіг транспорту, щорічний податок з власників транспортних засобів, акцизи при придбанні транспортного засобу;

·      платежі за забруднення (tax on emissions, carbon taxes) – за емісію забруднюючих речовин в атмосферу, скиди у водойми;

·      платежі за розміщення відходів (tax on waste) – платежі за розміщення відходів на звалищах та їх переробку і податки на деякі спеціальні продукти (пакувальні матеріали, гальванічні елементи, батареї, шини, мастила тощо);

·      податки на викиди речовин, що призводять до глобальних змін (tax on emissions) – речовини, руйнуючі озоновий шар, парникові гази;

·      податок на шумове забруднення (earmarked charges);

·      платежі за використання природних ресурсів (royalty) [ 42, 43 ].

Всього номенклатура використовуваних у різних країна ЄС екологічних податків налічує кілька сотень. Кожна з країн ЄС формує свою політику екологічного оподаткування, виходячи зі специфіки економічної діяльності, гостроти екологічних проблем, поглядів на місце екологічних податків у загальній системі оподаткування тощо. Уніфіковані для усіх країн ЄС структура і розміри екологічних податків не запроваджені. Не містяться відповідні зобов'язання для України і в Угоді про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом і його державами-членами, з іншої сторони. Зокрема, статтею 363 Глави 6 Навколишнє природне середовище та додатком XXIX до Угоди, згідно з якими обумовлено  наближення законодавства України до права та політики ЄС у сфері охорони навколишнього природного середовища, зобов'язання щодо уніфікації екологічних податків не передбачені. Разом з тим, положення про співробітництво сторін стосовно екологічних зборів включене до Угоди (ст. 361).

Таким чином, українська сторона вправі самостійно обирати політику й інструменти екологічного оподаткування. Однак, це не означає, що слід ігнорувати  європейський і загальносвітовий досвід побудови систем екологічного оподаткування, не враховувати закономірностей, принципів і тенденцій їх функціонування. Серед них слід виділити наступні:

·      вплив розмірів екологічних податків на конкурентоспроможність товарів та послуг й, відповідно, їх застосування з урахуванням реальних економічних можливостей країн і очікуваних соціальних наслідків;

·      тенденції щодо переходу до курсу «зеленої економіки», підвищення частки «зелених податків» у бюджетних надходженнях, у т.ч. із заміщенням ними фіскального навантаження на інші об'єкти оподаткування;

·      прагнення до спрощення методів нарахування та порядку стягнення екологічних податків, зменшення витрат на їх адміністрування;

·      розширене застосування податків, які стимулюють екологічно безпечну діяльність, поряд з фіскальними (бюджетонаповнюючими) та  регенераційними (що забезпечують покриття витрат на відновлення навколишнього природного середовища).

Частка екологічних податків у загальному обсязі податкових надходжень в країнах ЄС досягає, а в окремих країнах перевищує 4 % (у Нідерландах сягає  10 % ) [ 44, 45 ].

В Україні  Податковим кодексом, затвердженим Законом України № 2756-VI від 02.12.2010 р., виділено категорію екологічних податків, до яких віднесено:

·      податки за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин стаціонарними джерелами забруднення;

·      податки за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин пересувними джерелами забруднення;

·      податки за скиди забруднюючих речовин у водні об’єкти;

·      податки за розміщення відходів у спеціально відведених місцях;

·      податки за утворення радіоактивних відходів;

·      податки за тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк.

До категорії екологічних податків, виходячи з їх суті як роялті,  згідно з підходом Директорату з податків та митних зборів Європейської комісії, слід відносити також платежі за використання природних ресурсів, які в Україні справляються у вигляді: збору за спеціальне використання води; збору за спеціальне використання лісових ресурсів; плати за користування надрами. Важливу роль у системі оподаткування в Україні відіграє плата за землю, однак Європейська комісія її у складі екологічних податків не розглядає.

 Екологічні податки та платежі і збори, пов'язані з використанням природних ресурсів, займають незначну частку у загальній сумі податкових та неподаткових надходжень державного бюджету України – близько 1 %, причому три чверті від їх надходжень становлять природно-ресурсні платежі, а власне екологічні податки становлять 0,2 % загальних надходжень до бюджету [ 45, 46 ].

Дослідження показують, що втрати через деградацію довкілля складають близько 5 % від показника валового внутрішнього продукту [ 47 ]. Інвестиції на запобігання таких втрат у межах цього значення слід вважати суспільно виправданими на даному етапі. При цьому вони можуть забезпечувати постійне зменшення  екологічних втрат, оптимізуючи їх на значно нижчому рівні. Таким чином, збільшення надходжень від екологічних податків та дотримання принципу їх цільового природоохоронного використання слід розглядати як необхідний шлях держави у збереженні комфортних чи прийнятних для життєдіяльності населення природних умов. Екологічне податкове навантаження у європейських країнах націлене на реалізацію такої мети. Завдання України у цьому значно складніші, оскільки питомі, а тим більше валові показники надходжень від екологічних податків, є значно меншими, ніж європейські.

 Суттєві відмінності у справлянні екологічних податків між Україною та країнами ЄС полягають у низьких ставках оподаткування, незначній участі екологічних податків у формуванні загальних податкових надходжень в Україні, структурі відповідних податкових надходжень (природно-ресурсні платежі в країнах ЄС не перевищують 20 % загальної суми екологічних податків, тоді як в Україні сягають ¾), принципах оподаткування (у країнах ЄС об’єктом оподаткування є переважно результати економічної діяльності – вироблена електроенергія, використане моторне, енергетичне паливо, пройдені транспортними засобами кілометри, акцизи, збори при реалізації транспортних засобів, великої побутової техніки; в Україні об’єктом оподаткування є, насамперед, екодеструктивні емісії та втручання у навколишнє природне середовище – викиди, скиди забруднюючих речовин, розміщення відходів, фактично вилучені з природного середовища обсяги природних ресурсів).

При цьому вітчизняна система екологічного оподаткування має як недоліки, так і переваги перед європейською. До переваг слід віднести прив’язку екологічних податків до реальних обсягів негативного втручання у навколишнє природне середовище, що, при достатньо високих ставках оподаткування, може стимулювати зменшення шкідливих екологічних впливів. Однак, низький рівень ставок екологічних податків нівелює цю перевагу.

Доцільні трансформації вітчизняної системи екологічного оподаткування в контексті європейського досвіду вбачаються у наступному:

-      поступовому трансформуванні податкової політики на принципах переходу до «зеленої» системи оподаткування; збільшенні частки екологічних податків у їх загальній сумі до середньоєвропейського рівня (при цьому можна розглядати зменшення інших видів податків для уникнення загального зростання податкового навантаження);

-      перегляді структурних співвідношень в системі екологічних податків, збільшенні частки надходжень від податків, пов'язаних з шкідливим впливом на навколишнє середовище та податків, які запобігають такому впливу;

-      загальному зростанні ставок екологічних податків з поетапним доведенням їх до середньоєвропейського рівня;

-      перегляді співвідношень між видами екологічних податків у відповідності до рівня екодеструктивного впливу діяльності, яка є об’єктом оподаткування;

-      включенні в систему оподаткування в Україні додаткових видів  екологічних податків – утилізаційних (при реалізації мастил, шин, миючих засобів та предметів побутової хімії, виробів з пластмас, гальванічних елементів, електричних й електронних товарів), а також пов’язаних з підвищеним шумовим впливом;

-      заміщенні у доцільних випадках податків, нарахування яких здійснюється на основі обсягів емісії шкідливих речовин у навколишнє середовище, що складно адмініструвати, іншими видами податків, базою нарахування яких є фактично випущена чи спожита продукція;

-      поєднанні інструментів податкового й нормативного регулювання екологічної безпеки, поверненні до практики сплати податків, нарахованих за понаднормативні викиди, скиди забруднюючих речовин, розміщення відходів, використання води та інших природних ресурсів, за рахунок чистого прибутку суб’єктів господарювання;

-      змінах у розподілі екологічних податкових надходжень між бюджетами, уникненні їх розпорошеності; можливості концентрації коштів для вирішення пріоритетних природоохоронних та ресурсозберігаючих завдань;

-      встановленні порядку цільового спрямування та програмно-цільового використання надходжень від екологічних податків на основі балансу вирішення загальнодержавних, регіональних і локальних завдань екологічної безпеки.

   

4.3.      Інструменти європейської співпраці у досягненні цілей

екологічної безпеки

 

Проблеми збереження навколишнього середовища вмонтовані у діяльність майже всіх інститутів ЄС (Рада Європи, Європейська Комісія, Європейський парламент, Суд, Рахункова палата). 

Значну роль у вирішенні екологічних проблем у ЄС відіграють загальноєвропейські природоохоронні інституції. Це обумовлено їх відносною свободою від повсякденних проблем, притаманних кожній державі-членові, та правом ініціативи щодо гармонізації законодавства в екологічній сфері.

Питаннями захисту та поліпшення стану навколишнього середовища, відповідно до положень Договору та Програм дій ЄС у сфері навколишнього середовища, опікується Європейське Екологічне Агентство (ЄЕА), що здійснює моніторинг, збір та аналіз інформації про навколишнє середовище для оцінки ступеня екологічних загроз,  створення умов для розробки законодавства і реалізації програм збереження довкілля. ЄЕА нагромаджує дані окремих країн і на їх підставі готує загальноєвропейські бази даних. Розробляє також показники і звіти, що стосуються стану середовища. Завданням агентства є допомога ЄС і її державам-членам у прийнятті рішень (базованих на вірогідній інформації) у сфері поліпшення стану довкілля, впровадження екологічних питань до господарських і політичних стратегій, а також переходу на екологічно сталий стиль життя. ЄЕА допомагає також координувати мережі обміну інформації і досвіду у галузі довкілля.

Повна участь в ЄЕА можлива тільки для держав – членів ЄС. Участь третіх країн досягається у формі повної участі без права голосу, співпраці щодо реалізації окремих пріоритетів або заходів ЄЕА та співпраці на нерегулярній основі. У разі повної участі без права голосу між країною та ЄЕА укладається Угода про участь; у разі співпраці щодо реалізації окремих пріоритетів або заходів агенцією підписується документ про співпрацю. Фінансові внески встановлюються залежно від заходів, в яких країна братиме участь та які буде погоджено з ЄЕА. Внески країни для повної участі в ЄЕА здійснюються на прогресивній основі за період трьох років. Рішенням Європейського парламенту передбачено, що загальна сума внеску країни-претендента на участь в ЄЕА залежить від національного ВВП (дані Eurostat). Це Рішення також передбачає, що країни-претенденти можуть вносити лише частину внеску від свого національного бюджету, а решта частина коштів може бути отримана через Програми Допомоги Країнам (Community Assistance Programmes). 

Комісія ЄС отримує інформацію про законодавчі чи адміністративні наміри держав-членів. Вона відстежує якість впровадження державами-членами норм законодавства ЄС в національне законодавство й ініціює процедури проти держав, які або не імплементують положення щодо довкілля цілком і точно, або не повідомляють про національні заходи у цій сфері. Значний вплив в цьому процесі мають громадяни та неурядові організації (НУО) держав-членів, чиї звертання можуть призвести до проведення розслідування та, у разі виявлення порушень, до застосування процедури, що передбачена у статті 226 Договору про ЄС.

Генеральний Директорат (ГД) з питань довкілля є підрозділом Європейської Комісії, який розробляє законодавство та політику ЄС щодо вирішення екологічних проблем та забезпечує виконання державами-членами узгоджених дій щодо цього. Цей директорат є одним з 36 генеральних директоратів та спеціалізованих служб, з яких структурно складається Європейська Комісія. Він розташований переважно в Брюсселі й налічує у своєму штаті близько 550 працівників. Перш ніж видати законопроект, ГД з питань довкілля проводить різнопланові консультації з представниками урядів, екологічних НУО, промислових галузей, груп, які мають специфічні інтереси, та (якщо це необхідно) з технічними експертами. Комісія подає законодавчі пропозиції на розгляд до Ради Міністрів та Європейського Парламенту, а потім ці три інституції спільно працюють над остаточною версією документа. На сьогоднішній день ЄС має широку компетенцію в галузі вирішення екологічних питань, а екологічна інтеграція стала обов’язковою для всіх членів та кандидатів на вступ до ЄС.

Екологічне законодавство залишається важливим інструментом у вирішенні проблем щодо охорони навколишнього середовища в державах-членах ЄС, а його суворе дотримання та вдосконалення є одним із пріоритетів в екологічній політиці ЄС. Європейська Комісія уповноважена застосовувати санкції (аж до відповідаль­ності на рівні Європейского Суду) щодо тих держав, які не виконують свої зобов’язання.

 ЄС прийняв понад 200 юридичних актів у сфері охорони довкілля. Однак самого законодавства не вистачить, важливим є ефективне впровадження прийнятих положень. Це доволі складно, оскільки різні завдання здійснюються через різноманітних суб'єктів, таких як державні інспектори і трибунали, позаурядові організації, а також громадяни, відповідно до своїх прав стосовно участі в демократичному суспільстві.

Держави-члени є відповідальними за впровадження законодавства ЄС у сфері довкілля. Тому Європейська Комісія може, за посередництва Європейського Трибуналу Справедливості, вжити юридичні заходи проти держави, яка не дотримується свого  обов'язку щодо ефективного впровадження законодавства. Справи, що супроводжуються перед Трибуналом, збільшують тиск, щоб знайти рішення, і остаточно можуть привести до покарання за припинення впровадження положень ЄС. Однак судовий розгляд є крайністю. Європейська Комісія надає велике значення підтримці держав-членів у ефективному виконанні права, а також надає фінансову, експертну та іншу підтримку у сфері захисту довкілля.

Кожна з країн, яка хоче вступити до ЄС, зобов'язана пристосувати свої норми у сфері охорони довкілля до норм Євросоюзу. Таким чином, розширення ЄС сприяє підвищенню стандартів охорони довкілля на цілому континенті. Ведення переговорів у справі членства в ЄС дуже докладні і скрупульозні. Адаптація положень внутрішніх законів до законодавства Євросоюзу є складним завданням, оскільки компетенції в сфері охорони середовища належать до різних агентств, департаментів й інших установ. Європейська Комісія підтримує у цій сфері країни-претенденти своїми технічними знаннями, а також фінансовими ресурсами.

Наближення до екологічних норм ЄС складає одну із головних проблем для країн, що співпрацюють з Співтовариством, у тому числі для України. При значній різниці у вимогах і нормативах може виникнути потреба залучення значних інвестицій для приведення навколишнього природного середовища до стандартів ЄС. Тому Комісія наголошує на реалістичних національних довготермінових стратегіях для впровадження "acquis" (сукупності нормативно-правових актів, необхідних для створення такої поведінки країни, яка відповідала б вимогам ЄС), та заохочує країни до мобілізації значних внутрішніх та зовнішніх фінансових ресурсів, особливо приватних фондів, для забезпечення відповідності вимогам в цьому питанні.  За оцінками Комісії, країни-кандидати повинні витрачати 2-3 % ВВП щорічно протягом кількох років для повного запровадження "acquis" стосовно екологічних вимог. Цей показник коливається від 2 % для Чеської Республіки до 11 % для Болгарії. Джерела фінансування включають позики міжнародних фінансових установ, двосторонні гранти та кредити, позики комерційних банків, прямі іноземні інвестиції, надходження від оплати за споживання, відрахувань і податків.

 З 1999 р. для забезпечення успішного залучення коштів розпочала роботу програма "PEPA" – "Програма екологічних пріоритетів для вступу" ("Priority Environmental Programme for Accession") роль якої полягає у підтримці розробки планів впровадження "інвестиційномістких" директив, а також у забезпеченні пріоритетних списків проектів для впровадження протягом наступних кількох років. У перший рік програма PEPA спрямовується на планування інвестицій, а у наступні роки центр уваги зміщується на розробку довготермінових пріоритетних проектів.

Питання екологічної безпеки стали вагомою складовою угоди про Асоціацію між ЄС та Україною (глава 6 "Навколишнє середовище"). У цій Главі зазначено, що сторони розвивають і зміцнюють співробітництво з питань охорони навколишнього середовища й таким чином сприяють реалізації довгострокових цілей сталого розвитку і зеленої економіки. Передбачається, що посилення природоохоронної діяльності матиме позитивні наслідки для громадян і підприємств в Україні та ЄС, зокрема, через покращення системи охорони здоров’я, збереження природних ресурсів, підвищення економічної та природоохоронної ефективності, інтеграції екологічної політики в інші сфери політики держави, а також підвищення рівня виробництва завдяки сучасним технологіям. Співробітництво має на меті збереження, захист, поліпшення і відтворення якості навколишнього середовища, захист громадського здоров’я, розсудливе та раціональне використання природних ресурсів та заохочення заходів на міжнародному рівні, спрямованих на вирішення регіональних і глобальних проблем навколишнього середовища, у таких сферах:

 a) зміна клімату;

 b) екологічне управління та аналогічні питання, зокрема освіта й навчальна підготовка, доступ до інформації з питань навколишнього середовища та процесу прийняття рішень;

 c) якість атмосферного повітря;

 d) якість води та управління водними ресурсами, включаючи морське середовище; e)управління відходами та ресурсами;

 f) охорона природи, зокрема збереження і захист біологічного та ландшафтного різноманіття (екомережі);

 g) промислове забруднення і промислові загрози;

 h) хімічні речовини;

 i) генетично-модифіковані організми, в тому числі у с/г;

 j) шумове забруднення;

 k) цивільний захист, зокрема стихійні лиха і антропогенні загрози;

 l) міське середовище;

 m) екологічні збори.

 Згідно з умовою, Сторони:

 a) обмінюються інформацією та досвідом;

 b) здійснюють спільну дослідну діяльність i обмінюються інформацією про екологічно чисті технології;

 c) планують подолання наслідків стихійних лих та інших надзвичайних ситуацій;

d) здійснюють спільну діяльність на регіональному та міжнародному рівнях, в тому числі згідно з багатосторонніми угодами у сфері охорони навколишнього середовища, ратифікованими Сторонами, та, у разі доцільності, спільну діяльність в рамках відповідних агентств.

 Особливу увагу Сторони приділяють питанням, що мають транскордонний характер. Угода передбачає порядок поступового наближення законодавства України до права та політики ЄС у сфері охорони навколишнього природного середовища. Співробітництво у сфері цивільного захисту здійснюється шляхом імплементації окремих угод в цій галузі, укладених між Сторонами згідно з відповідними владними повноваженнями та компетенцією ЄС і його держав-членів та відповідно до правових процедур кожної зі Сторін. Воно, зокрема, буде спрямоване на:

a) сприяння взаємній допомозі у випадках надзвичайних ситуацій;

b) цілодобовий обмін найостаннішими повідомленнями і оновленою інформацією про транскордонні надзвичайні ситуації, зокрема запити та пропозиції щодо допомоги;

c) оцінку впливу наслідків надзвичайних ситуацій на навколишнє середовище;

d) залучення експертів до участі у специфічних технічних семінарах та симпозіумах з питань цивільного захисту;

e) залучення, у разі необхідності, спостерігачів під час проведення окремих навчань i тренінгів, що організовуються Україною та/або ЄС;

f) посилення існуючого співробітництва щодо найефективнішого використання наявних можливостей цивільного захисту.

Співробітництво охоплює такі цілі:

a) розвиток всеосяжної стратегії у сфері навколишнього середовища, яка включатиме заплановані інституційні реформи (з визначеними термінами) для забезпечення виконання і впровадження природоохоронного законодавства; розподіл повноважень природоохоронних органів на національному, регіональному та місцевому рівнях; процедури прийняття рішень та їх виконання; процедури сприяння інтеграції природоохоронної політики в інші сфери політики держави; визначення необхідних людських і фінансових ресурсів та механізм їх перегляду;

b) розвиток галузевих стратегій в галузях покращення якості повітря; якості води та управління водними ресурсами, включаючи морське середовище; управління відходами та ресурсами; захист природи; промислове забруднення та промислові аварії; хімічні речовини, зокрема чітко визначені терміни і основні етапи імплементації, адміністративну відповідальність, а також фінансові стратегії залучення інвестицій в інфраструктуру й технології;

с) розвиток та імплементація політики з питань зміни клімату.

Необхідність взаємодії України та ЄС в галузі екологічної політики є незаперечною, не тільки з огляду на перспективи інтеграції, а й насамперед з огляду на необхідність збереження навколишнього середовища в цій частині планети. Досвід здійснення екологічної політики ЄС є корисним для України з міркувань доцільності та ефективності використання сучасних технологій у сфері природокористування.

 

4.4.      Секторальні перспективи впровадження європейського досвіду екологічного регулювання у контексті Угоди про асоціацію між Україною та ЄС

 

4.4.1. Зміна клімату й охорона озонового шару

З метою створення ефективної  системи  забезпечення органів державної влади  та місцевого самоврядування,  збройних  сил,  підприємств,  установ,  організацій та населення України гідрометеорологічною інформацією і прогнозами про можливі  екологічні та соціально-економічні наслідки коливань  і змін клімату Постановою Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 р. № 650 було затверджено Кліматичну програму України. Цією програмою в сфері моніторингу змін клімату передбачені наступні заходи: розвиток і  вдосконалення системи спостережень за кліматом, геліогеофізичних спостережень, створення в Україні системи моніторингу вмісту клімато-активних домішок в атмосфері (парникові гази, аерозолі); впровадження технологій дистанційного отримання даних для визначення кліматичних характеристик, у тому числі на основі матеріалів космічних зйомок; розвиток системи збору, обробки та архівації даних спостережень для формування на постійній основі інформаційних баз кліматичних, геліогеофізичних даних та даних про джерела та емісію парникових газів, створення нормативної бази проведення кліматичних та геліогеофізичних спостережень. 

В Україні низку повноважень у сфері охорони клімату покладено на Міністерство екології та природних ресурсів. Мінприроди забезпечує нормативно-правове регулювання щодо: 

-  національних  стандартів  та процедур моніторингу,  звітності  та перевірки  даних про викиди та абсорбцію (поглинання) парникових газів; 

-  вимог до підготовки проектів спільного впровадження та їх реалізації; 

-  вимог до документів, у яких обґрунтовуються обсяги  антропогенних  викидів та абсорбції парникових газів, для отримання листа-підтримки  власником  джерела викидів, на якому планується реалізація проекту спільного впровадження; 

-  строків подання та форм звітності щодо викидів парникових газів; 

-  правил роботи національної системи торгівлі вуглецевими одиницями; 

- методик розрахунку антропогенних викидів джерелами та абсорбції  (поглинання) поглиначами парникових газів; 

-  критеріїв відбору проектів цільових екологічних (зелених) інвестицій та заходів, пов'язаних із реалізацією таких проектів.

        До повноважень Мінприроди України входять і питання імплементації екологічних директив та регламентів ЄС, зокрема щодо змін клімату й озонового шару. Стан відповідної роботи та завдання, які потребують вирішення, наступні.

        Директива 2003/87/EC щодо заснування схеми для зменшення викидів в атмосферу парникових газів, торгуючи в межах Співтовариства та про внесення змін до Директиви Ради 96/61/ЄС.

З метою адаптації законодавства України до вимог Директиви 2003/87/ЄС щодо застосування схеми для зменшення викидів в атмосферу парникових газів, торгуючи в межах Співтовариства та про внесення змін до Директиви Ради 96/61/ЄС, розроблено проект Закону України «Про регулювання у сфері енергозбереження» (реєстр. № 7231). У цьому проекті окремий розділ присвячено набуттю прав на викиди парникових газів та їх розподілу між операторами установок. Цим розділом визначаються принципи розподілу прав на викиди, порядок отримання прав на викиди, порядок прийняття Національного плану розподілу прав на викиди, часові рамки, на які такий Національний план затверджується. 

З метою подальшого наближення норм чинного законодавства України до вимог цієї Директиви необхідно вдосконалити правове регулювання надання дозволів на здійснення антропогенних викидів. На сьогодні дозвіл видається на викиди лише тих антропогенних речовин, відносно тих яких видається дозвіл на викиди забруднюючих речовин зі стаціонарних джерел на підставі ст. 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» від 16 жовтня 1992 р. № 2707-ХІІ. Дозвіл на здійснення викидів парникових газів із стаціонарних джерел поширюється, таким чином, лише на гексафторид сірки та метан. 

Для гармонізації чинного законодавства України до вимог цієї Директиви також необхідно: 

-      забезпечити створення в Україні емісійної торговельної системи; 

-      запровадити аукціонний продаж квот на викиди парникових газів в різних  галузях економіки; 

-      вдосконалити механізм розподілу коштів, отриманих від продажу викидів парникових газів; 

-      запровадити обов’язок операторів розробляти план моніторингу щодо  викидів парникових газів; 

-      вдосконалити порядок внесення змін до дозволу на викиди парникових газів; 

-      врегулювати порядок розподілу коштів, отриманих в результаті проведення аукціону з продажу квот. З цією метою відповідними положеннями  необхідно доповнити проект Закону України «Про регулювання у сфері енергозбереження»; 

-      закріпити обов’язок уповноваженого державного органу кожного року оприлюднювати ту кількість викидів парникових газів, яка буде підлягати  продажу на аукціоні (з цією метою також необхідно доповнити Закон України «Про регулювання у сфері енергозбереження»). 

  Регламент 2037/2000/ЄC про речовини, які руйнують озоновий шар. 

З метою узгодження положень законодавства України з вимогами зазначеного Регламенту необхідно вдосконалити: 

-      систему обліку рівня виробництва озоноруйнуючих речовин. На сьогодні їх облік ведеться в межах обліку небезпечних забруднюючих речовин, викиди яких в атмосферне повітря підлягають регулюванню відповідно до переліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2001 р. № 1598. При цьому не всі озоноруйнуючі речовини підлягають обліку. У зав’язку з цим необхідно доповнити правила здійснення обліку в галузі охорони атмосферного повітря у спосіб, який би забезпечував охоплення в повному обсязі всіх озоноруйнуючих речовин; 

-      законодавчо закріпити вимогу щодо поступового зменшення використання озоноруйнуючих речовин;

-      встановити правовий механізм поступового зменшення на ринку товарів, які містять такі речовини (з цією метою необхідно розробити правила маркування продукції, що містить озоноруйнуючі речовини). 

       Регламент 842/2006/EC про деякі фторовані парникові гази. 

Гармонізація законодавства України з положеннями цього Регламенту вимагає істотного вдосконалення, зокрема у частині: 

-      процедури стимулювання скорочення викидів парникових газів та якомога швидшого зменшення викидів таких газів; 

-      правового регулювання утилізації фторованих парникових газів та їх повторного використання; 

-      системи маркування небезпечних речовин та препаратів, продуктів та обладнання, що містять фторовані парникові гази (необхідно встановити перелік певних видів продукції, де можуть міститися фторовані парникові гази); 

-      порядку розміщення на ринку продуктів та обладнання, які містять, або функціонування яких відбувається за допомогою фторованих парникових  газів, перелічених у додатку ІІ до Регламенту 845/2006/EC (потрібно в нормативно-правому акті закріпити перелік виробництв чи процесів, які не можуть здійснюватися  без використання фторованих парникових газів); 

-      процедури стимулювання запобігання витоку парникових газів та якомога швидшого усунення будь-якого виявленого витоку таких газів.

Значних успіхів у запобіганні негативних наслідків зміни клімату було досягнуто на  21-ій Конференції Сторін Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та 11-ій Конференції Сторін, яка є нарадою Сторін Кіотського протоколу, в рамках яких були проведені засідання Допоміжного органу для консультацій з наукових та технологічних аспектів; засідання Допоміжного органу з впровадження Кіотського протоколу (SBI) та засідання Спеціальної робочої групи щодо Дурбанської платформи з посилення дій з метою вироблення подальших рішень в сфері зміни клімату, яка проходила 30 листопада – 12 грудня 2015 року в Парижі (Франція). 195 країн прийняли текст нової кліматичної угоди, що започаткує нову еру глобальної боротьби зі зміною клімату на планеті та вступить на зміну Кіотському протоколу. Головний здобуток угоди – домовленість країн, що не можна перевищувати рівень потепління більше ніж на 2С до 2100 року. Щоб цього досягти країнам доведеться відмовлятись від використання викопного палива та переходити на відновлювані джерела енергії.

Крім того, країни також погодилися стати вуглецево-нейтральними у другій половині цього століття. Це означає, що викиди парникових газів від людської діяльності не мають перевищувати їх поглинання екосистемами.

У новій кліматичній угоді започатковано механізм перегляду зобов’язань по скороченню викидів. Країни домовилися, що кожні 5 років вони будуть переглядати та подавати нові цілі зі скорочення викидів.

У рамках роботи щодо розгляду питання підвищення рівня амбітності країн щодо своїх національних внесків у боротьбу зі зміною клімату на період після 2020 року, Україна 30 вересня 2015 року надіслала свій Очікуваний національно-визначений внесок (ОНВВ) відповідно до рішень Конференції Сторін РКЗК ООН 1/CP.19 та 1/CP.20.  Згідно ОНВВ Україна визначає для себе амбітну, але в той же час обґрунтовану та справедливу ціль щодо рівня викидів парникових газів (ПГ), за якою очікує, що такі викиди не перевищуватимуть у 2030 році 60% від рівня викидів ПГ у 1990 році [ 48 ].

 

4.4.2. Охорона атмосферного повітря

 

У найбільшій мірі положення законодавства України наближені до Директиви 2008/50/ЄС про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи. Найменше вони відповідають вимогам Директиви  2004/42/ЄС про обмеження викидів летючих органічних сполук через використання органічних розчинників у певних фарбах і лаках й продуктах повторної обробки автомобілів та Директиви 1999/13/ЄС (зі змінами).

Розгляд стану відповідності директив та регламентів ЄС щодо охорони атмосферного повітря у вітчизняній нормативно-правовій базі свідчить про наступне.

 Директива 2008/50/ЄС про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для Європи. 

У законодавстві України містяться положення щодо нормативів якості атмосферного повітря, представлені нормативами гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин (ГДК), орієнтовно безпечних рівнів впливу (ОБРВ) забруднюючих речовин в атмосферному повітрі населених місць. Нормативи ОБРВ затверджені наказом Міністерства охорони здоров’я України від 15 січня 1997 р. № 8. Нормативи ГДК забруднюючих речовин в атмосферному повітрі визначені Державними санітарними правилами охорони атмосферного повітря населених місць (від забруднення хімічними та біологічними речовинами), затвердженими наказом МОЗ від 9 липня 1997 р. № 201. 

Незважаючи на досить розгорнуту систему нормативів якості довкілля, недостатньо врегульованим залишається вміст твердих частинок пилу (далі – ТЧ) з діаметром 2,5 мікрометра та менше (далі – ТЧ2,5) та ТЧ з діаметром 10 мікрометра та менше (далі – ТЧ10) в атмосферному повітрі. В Україні відсутні методики виокремлення із загальної маси пилу ТЧ2,5 та ТЧ10 та не здійснюється контроль та моніторинг вмісту цих речовин в атмосферному повітрі. 

Не здійснюється в Україні і моніторинг якості атмосферного повітря в частині озону. Організація системи спостережень за рівнями цих забруднюючих речовин потребує значних коштів на придбання та підтримку функціонування відповідного обладнання, а також підготовку фахівців. 

Чинним законодавством України досить докладно врегульовано питання розміщення постів спостереження за якістю атмосферного повітря. орядок розміщення постів визначено ГОСТом 17.2.3.01-86 Охорона природи. Атмосфера. Правила контролю якості повітря населених пунктів, затвердженим постановою Держстандарту СРСР від 10 листопада 1986 р. № 3359. Однак система їх розміщення потребує вдосконалення, оскільки була запроваджена майже 30 років тому і не відповідає низці вимог Директиви 2008/50/ЄС. 

Для завершення транспозиції вимог відповідної Директиви до законодавства України необхідно вжити наступних заходів: 

-      провести зонування території України за ступенем (класом) забруднення атмосферного повітря, встановити порядок перегляду класифікації зон залежно від порогів оцінювання; 

-      оновити нормативно-правові регулятори розміщення постів  спостереження за якістю атмосферного повітря та пунктів відбору проб (встановити кількість постів на рівні, якого вимагає Директива 2008/50/ЄЕС); 

-      встановити порядок збільшення постів у спосіб, як це зазначено у Директиві 2008/50/ЄЕС); 

-      встановити нижній та верхній пороги оцінювання якості атмосферного повітря та поставити у залежність спосіб оцінювання від якості атмосферного повітря, як це зроблено у Директиві 2008/50/ЄЕС; 

-      встановити взаємозв’язок між різними методами вимірювання (спостереження, моделювання, розрахунковий тощо), як цього вимагає Директива 2008/50/ЄЕС;

-      встановити вимоги щодо розміщення постів спостереження за межами аселених пунктів; 

-      встановити нормативи концентрації твердих частинок (ТЧ2,5; ТЧ10) в атмосферному повітрі та забезпечити їх моніторинг в атмосферному повітрі; 

-      закріпити еталонні методи вимірювання та критерії, визначені в Секції А та Секції С Додатка VІ до Директиви 2008/50/ЄЕС; 

-      врегулювати кількість пунктів вимірювання озону. 

 Директива 2004/107/ЄС щодо миш’яку, кадмію, ртуті, нікелю та  поліциклічних ароматичних вуглеводнів у навколишньому повітрі. 

В Україні наявна нормативна база регулювання поводження з миш'яком, кадмієм, ртуттю, нікелем, поліциклічними ароматичними гідрокарбонатами. Встановлені ГДК для деяких з цих речовин (кадмій, ртуть, нікель). Правове регулювання поводження з миш'яком, кадмієм, ртуттю, нікелем, поліциклічними ароматичними гідрокарбонатами у контексті охорони атмосферного повітря є недостатньо гнучким. Це виражається у відсутності нижнього та верхнього рівнів, при досягненні яких повинні використовуватися визначені Директивою 2004/107/ЄС методи вимірювання речовин у атмосферному повітрі. 

Досить складна і детально врегульована система розміщення постів спостереження не містить вимог щодо встановлення одного поста спостереження за концентрацією арсену, кадмію, ртуті, нікелю, поліциклічних ароматичних гідрокарбонатів на кожні 100000 км2. Кількість постів у розрахункуна  кількість населення також є значно меншою ніж та, яка вимагається Директивою 2004/107/ЄС.

Не всі речовини, які підлягають контролю згідно з п. 4.8. Директиви 2004/107/ЄЕС, включено до переліку речовин, щодо яких здійснюється моніторинг. У зв’язку з цим, потрібно вдосконалити систему моніторингу щодо миш'яку, кадмію, ртуті, нікелю, поліциклічних ароматичних гідрокарбонатів. 

Додатком ІІІ до Директиви 2004/107/ЄС кількість постів спостереження встановлюється не лише з урахуванням кількості населення, а й рівня забрудненості атмосферного повітря. У зв’язку з цим, таке ж правило має бути  закріплено і в чинному законодавстві України. 

В Україні створено механізм надання інформації про стан довкілля. Проте, чинне законодавство не вимагає доведення до населення інформації про концентрації зазначених у пункті 1 ст. 7 Директиви 2004/107/ЄС речовин, що потребує врегулювання. 

З метою забезпечення наближення положень чинного законодавства України до вимог Директиви 2004/107/ЄС необхідно: 

-      визначити перелік зон та агломерацій, у яких рівень миш’яку, кадмію,  нікелю і бензо(а)пірену нижче відповідних цільових показників, та не допускати його підвищення; 

-      скласти перелік зон та агломерацій, у яких цільові показники, встановлені у Додатку I, перевищені; для таких зон необхідно визначити ареали перевищення та джерела, що призводять до такого перевищення; 

-      на зазначених територіях врегулювати застосування усіх необхідних заходів, які не тягнуть за собою непропорційних витрат, спрямованих, зокрема, на домінантні джерела викидів, для досягнення цільових показників; 

-      врегулювати порядок встановлення верхніх та нижніх порогів оцінки для миш’яку, кадмію, нікелю і бензо(а)пірену в навколишньому повітрі, відповідно до частини I Додатка II до Директиви 2004/107/ЄС;

-      врегулювати порядок перегляду зони або агломерацій. Цей перегляд має здійснюватися принаймні кожні п’ять років. Класифікація зон і агломерацій повинна переглядатися раніше у випадку істотних змін у діяльності, яка має відношення до концентрацій миш’яку, кадмію, нікелю і бензо(а)пірену у навколишньому повітрі; 

-      встановити на рівні підзаконного нормативно-правового акту вимоги до кількості фіксованих вимірювальних станцій, які мають бути встановлені, та застосування інших методів вимірювання (інформація з інших джерел, таких як кадастр (шкідливих) газоподібних викидів, методи індикативного вимірювання і моделювання якості  повітря,  кількість). 

        Директива  2004/42/ЄC про обмеження викидів летючих органічних сполук через використання органічних розчинників у певних фарбах і лаках і продуктах повторної обробки автомобілів та про внесення змін до Директиви 1999/13/ЄC.

В Україні існують нормативи викидів летючих органічних сполук (ЛОС) в якості гранично допустимих викидів забруднюючих речовин в навколишнє природне середовище стаціонарними установками. Однак регулювання  вмісту ЛОСів у фарбах в Україні не здійснюється. У зв’язку з цим, необхідно встановити нормативи вмісту ЛОСів у фарбах на рівні технічного регламенту. 

Необхідно також створити систему маркування продукції, яка містить ЛОСи, врегулювати порядок та особливості здійснення моніторингу ЛОСів, які містяться у фарбах. 

         Директива 1999/32/ЄС щодо зменшення вмісту сірки у певних видах рідкого палива та внесення зміни до Директиви 93/12/ЄС. 

У низці випадків правове регулювання складу палива здійснюється через посилання на міжнародні стандарти, тобто міжнародним стандартам надається пряма регулююча дія в правовому просторі України.

Низький рівень відповідності чинного законодавства України вимогам  Директиви 1999/32/ЄС пояснюється тим, що законодавство України встановлює у низці випадків більш низькі вимоги до палива, ніж це передбачено Директивою. Зокрема, це стосується вимоги до вмісту сірки у: важких мазутах; суднових видах палива; суднових дизельних мазутах тощо. У зв’язку з цим, необхідно в чинному законодавстві закріпити вимоги до вмісту сірки у різних видах палива на рівні, якого вимагає Директива 1999/32/ЄС, шляхом розроблення і прийняття відповідних технічних регламентів. 

Директива 1999/32/ЄС встановлює набагато жорсткіші вимоги до вмісту сірки у судновому паливі для суден, які стоять на причалах, що також має знайти своє відображення в українському законодавстві.

Директива 98/70/ЄС щодо якості бензину та дизельного палива та внесення змін до Директиви Ради 93/12/ЄС.

Як і законодавство ЄС, чинне законодавство України містить заборону на  ввезення і реалізацію на території України етилованого бензину та свинцевих добавок до бензину. Цю заборону закріплено Законом України «Про заборону ввезення і реалізації на території України етилованого бензину та свинцевих добавок до бензину» від 15 листопада 2001 р. № 2786-ІІІ. В Україні  існують досить докладні вимоги до якості як бензину, так і дизельного палива, значна частина з яких затверджена на рівні ДСТУ.

Водночас з прийняттям Закону України «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки  відповідності», яким було внесено  зміни до ст. 1 Закону України «Про стандартизацію» в частині втрати стандартами загальнообов’язкової сили, сьогодні технічні вимоги до бензину та дизельного палива, можуть бути встановлені лише технічними регламентами.

Для наближення вимог законодавства України до Директиви 98/70/ЕС, необхідно: вдосконалити вимоги до нафтопродуктів для використання позашляховою технікою, а також сільськогосподарськими і лісничими тракторами; необхідно вдосконалити вимоги щодо здійснення моніторингу особами, які поставляють паливо за життєвим циклом викидів парникових газів; необхідно вдосконалити вимоги до біопалива. Вдосконалення потребує також система моніторингу якості палива; система маркування  палива, у тому числі в частині металічних добавок; вимоги щодо суднового палива. Необхідно також вдосконалити технічні вимоги до бензинів автомобільних та дизельного палива. 

         Директива 94/63/ЄС стосовно контролю викидів летючих органічних сполук (ЛОС), що виникають зі сховищ бензину та при його транспортуванні з  терміналів до сервісних станцій.

Законодавство України лише частково відповідає вимогам Директиви 94/63/ЄС. Загальним недоліком чинного законодавства України є описовий характер технічних норм. Значна частина тексту технічних нормативно-правових актів містить опис того, які бувають конструкції резервуарів, стаціонарних покрівель тощо. При цьому взагалі відсутні будь-які показники, яким могли б відповідати резервуари, а також не зазначаються будь-які обов’язки осіб, які використовують ці резервуари для забезпечення вловлювання летких органічних сполук. 

Усунення невідповідностей у чинному законодавстві України вимогам Директиви 94/63/ЄС передбачатиме:

-      закріплення на рівні технічного регламенту вимог до втрат нафтопродуктів при прийомі, зберіганні, відпуску, транспортуванні;

-      закріплення на рівні технічного регламенту вимог до кілець жорсткості резервуарів, які повинні забезпечувати вловлювання летких органічних сполу на 95 % у порівнянні з резервуарами з фіксованою верхньою частиною не обладнаних пристроями контролю випаровування;

-      закріплення вимоги про те, що контейнер для зберігання нафти і нафтопродуктів має бути пофарбований фарбою, яка забезпечує відбивання теплових променів на рівні 70 %;

-      закріплення вимоги, щоб втрата нафти та нафтопродуктів при навантаженні та зберіганні не перевищувала 0,01 % ваги палива, що є об’єктом таких операцій.

        Директива 2001/80/ЄС про обмеження викидів деяких забруднюючих речовин  в атмосферу з великих спалювальних установок.

       Чинне законодавство частково відповідає вимогам Директиви 2001/80/ЄС. Для більш повної відповідності законодавства України необхідно  розробити план зниження викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря для існуючих джерел забруднення; необхідно визначити загальні річні викиди забруднюючих речовин відповідно до пункту «С» Додатку VIII до Директиви 2001/80/ЄС; необхідно вдосконалити порядок експлуатації спалювальних установок, шляхом запровадження правової процедури видачі дозволу на експлуатацію спалювальних установок, яка б забезпечувала здійснення дослідження технічної та економічної можливості передбачити сукупне генерування тепла та енергії; необхідно вдосконалити порядок обмеження експлуатації спалювальних установок у разі виникнення несправностей чи поломок. 

Необхідно вдосконалити: 

-   нормативи викидів для багатопаливних блоків; 

-   процедуру встановлення нормативів у разі альтернативного використання двох або більше типів палива; 

-  порядок надання дозволу на експлуатацію спалювальних установок, розташованих в місцях з підземним зберіганням двоокису вуглецю; 

-  порядок встановлення нормативів викидів у разі розширення спалювальних установок; необхідно вдосконалити систему моніторингу викидів зі спалювальних установок; 

-  порядок надання інформації оператором спалювальної установки державному контролюючому органу про результати безперервних вимірів, перевірку вимірювального обладнання, окремі виміри і всі інші виміри, необхідні  для дотримання вимог щодо здійснення викидів забруднюючих речовин зі спалювальних установок; 

-  порядок розрахунку гранично допустимих викидів забруднюючих речовин із спалювальних установок.

                         

4.4.3. Охорона природних комплексів й біорізноманіття

 

Метою політики ЄС у сфері охорони природи та біорізноманіття є захист ареалів дикої флори та фауни. Ця політика базується на чотирьох принципах:

-      захист біорізноманіття в усіх країнах ЄС шляхом забезпечення того, щоб окремі ареали та види флори і фауни підтримувалися у відповідності до “статусу сприятливого збереження”;

-      захист рідкісних видів флори та фауни, що знаходяться під загрозою знищення, в кожній державі-члені ЄС та в усій Європі;

-      захист ареалів, що мають важливе значення для Євросоюзу, які знаходяться під загрозою знищення на місцевому та регіональному рівнях, та що є заповідними біогеографічними місцями Європи;

-      збереження окремих видів рідких рослин та тварин у країнах, що знаходяться за межами Європи, шляхом встановлення обмежень на торгівлю цими видами.

Важливість збереження біорізноманіття підтверджується низкою міжнародних конвенцій, зокрема «Конвенцією про біологічне різноманіття», «Конвенцією про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі», «Рамковою Конвенцією про охорону та сталий розвиток Карпат». Про значимість охорони біорізноманіття в лісах свідчить і нова лісова стратегія Європейського Союзу та багато інших рішень і документів, головною метою яких є не стільки експлуатація лісових ресурсів, а, насамперед, забезпечення здоров’я лісів, невід’ємною складовою якого є збереження біорізноманіття.

З огляду на вказане, «Стратегія ЄС щодо біорізноманіття до 2020 року» передбачає, що плани управління лісами або еквівалентні документи мають бути підготовлені згідно з практикою сталого лісокористування (Sustainable Forest Management) для всіх лісів, що перебувають у державній власності. «Нова лісова стратегія ЄС: для лісів і лісового сектору» (2013) поставила мету «забезпечити і довести, що всі ліси в ЄС управляються відповідно до принципів сталого лісового управління», а Єврокомісія взяла зобов’язання контролювати прогрес в державах-членах щодо впровадження планів управління лісами та інтеграції питань біорізноманіття в них.

Завдання для України, хоча вона ще не є членом ЄС, полягає в необхідності розробки стратегії розвитку лісового господарства та інших відповідних документів, у яких враховуватимуться питання збереження біорізноманіття.

Законодавство Європейського Союзу із захисту природи та біорізноманіття  містить чотири директиви, чотири регламенти та два рішення. Згідно з «Угодою про асоціацію між Україною та ЄС» для України актуальним є виконання робіт щодо апроксимації українського законодавства до Директиви 92/43/ЄC щодо збереження природного середовища існування, дикої фауни і флори і Директиви 79/409/ЄC щодо збереження диких птахів.

Директива 92/43/ЄЕС про збереження природного середовища існування, дикої фауни і флори (зі змінами і доповненнями внесеними Директивами 97/62/ЄС і 2006/105/ЄС та Регламентом (ЄС) № 1882/2003) ставить за мету сприяння забезпеченню біологічного різноманіття шляхом збереження природних середовищ існування та дикої фауни і флори на Європейській території. Вона призначена для підтримки збереження широкого спектру рідкісних, зникаючих або ендемічних видів, у тому числі близько 450 видів тварин та 500 видів рослин. Йдеться також про збереження близько 200 рідкісних і характерних типів природних середовищ. Директива передбачає створення на території ЄС екологічної мережі охоронних територій «Natura 2000», яка на сьогодні уже включає близько 18 % сухопутної території ЄС.

В країнах, які не є членами ЄС, відповідним до «Natura - 2000» інструментом сприяння охороні природи (в загальноєвропейському контексті) виступає Смарагдова мережа, яка була ініційована й координується Бернською конвенцією (1979 р.). Смарагдова мережа за своєю суттю має те саме підґрунтя й мету, але діє за межами ЄС, формуючи спільний європейський підхід щодо охорони природних середовищ існування (оселищ).

Директива 2009/147/ЄС про захист диких птахів (кодифікована версія Директиви 79/409/ЄС із змінами і доповненнями ставить далекосяжні цілі захисту усіх видів диких птахів на Європейській території з визначенням 194 їх видів та підвидів, які знаходяться під загрозою зникнення та потребують вжиття спеціальних заходів щодо їх збереження.

Ключовими положеннями Директиви виступають:

-      створення особливо охоронних природних територій, що мають вирішальне значення для виживання зникаючих видів, з акцентом на водно-болотні угіддя;

-      заборона діяльності, яка безпосередньо загрожує птахам (забій, знищення гнізд тощо);

-      обмеження на полювання за птахами та за певними періодами.

Загальною метою є збереження та регулювання використання диких птахів, підтримка їх популяції на задовільному рівні або адаптації їх популяції до такого рівня.

Переважна більшість вимог щодо збереження біорізноманіття під час ведення  лісового господарства враховані в лісовому законодавстві України. Лісовий Кодекс України в основному відображає європейські підходи і методи збереження біорізноманіття в лісах, але в змістовному плані потребує зміни пріоритетів з добування деревини та полювання на надання якісних і ефективних екологічних послуг для всього населення.

Система охорони диких птахів існує в рамках законодавства про охорону тваринного світу, яке в цілому відповідає вимогам Директиви2009/147/ЄС про захист диких птахів і не потребує суттєвих змін та доповнень (ступінь відповідності оцінюється як досить високий). Окремі зміни можуть стосуватися відображення принципу збереження популяцій диких птахів на рівні, який відповідає екологічним і науково-культурним потребам, а також адаптації видів до даного рівня. Потребує додаткового фахового аналізу також список видів птахів з метою порівняння з переліком видів, занесених у Червону книгу України.

Українське законодавство частково відповідає  вимогам Директиви 92/43/ЄС про збереження природного середовища існування, дикої фауни і флори, а ступінь відповідності за юридичним висновком оцінюється як середній. Базовими нормативними актами у цьому відношенні виступають Закон України «Про природно-заповідний фонд України (1992 р.) та Закон України «Про екологічну мережу України» (2004 р.).

Проте українським законодавством запроваджено дещо інші критерії формування екологічної мережі, ніж в ЄС. Національний підхід базується не на критерії відділення середовищ (біотопів, екосистем, місць тощо) як основи вибору складових елементів екомережі, а на підходах, коли екомережа створюється на базі територій та об’єктів природно-заповідного фонду як основи екомережі з подальшим приєднанням інших природоохоронних територій. Відтак виникає потреба у внесенні системних змін і доповнень до низки нормативно-правових актів.

Також, серед іншого, в українському законодавстві:

-      не регламентоване проведення інвентаризації та картування рідкісних лісових екосистем, що містять ендемічні види та оселища для видів, які зникають;

-   актуальним залишається питання актуалізації та верифікації даних державних кадастрів тваринного та рослинного світу з метою їх використання для визначення рідкісних видів;

-   не враховано деякі принципи і критерії Лісової опікунської ради (FSC), які покликані дбати про збереження біорізноманіття в лісах;

-   «Положення про Державне агентство лісових ресурсів України» від 13.04.2011 №458/2011 не містить такого терміну як «біорізноманіття»;

-   не згадується про біорізноманіття і в «Положенні про державну лісову охорону», яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 р. № 976;

-   нормативно не врегульовано «застосування екологічно орієнтованих способів відтворення лісів та використання лісових ресурсів», вказаних в пункті 4) ст.85 Лісового Кодексу України;

-   не відображені заходи щодо збереження біорізноманіття у «Проекті організації та розвитку лісового господарства», який є головним документом, згідно якого виконують усі заходи в лісах, включаючи всі види рубань;

Враховуючи різницю у системі формування та управління природоохоронними територіями в Україні та ЄС, питання гармонізації законодавства вимагає підвищеної уваги й залучення з цією метою широкого кола профільних фахівців та науковців. Серед можливих варіантів гармонізації законодавства фахівцями розглядається, зокрема, можливість розроблення окремого закону «Про види і середовища їх існування».

Нормативно-правова база для збереження біорізноманіття в лісах потребує доопрацювання для гармонізації з природоохоронними директивами Європейського Союзу.

В першу чергу це стосується внесення зміни до:

-       Положення про Державне агентство лісових ресурсів України (Указ Президента України);

-       Положення про державну лісову охорону (Постанова КМУ);

-       Інструкції із впорядкування лісового фонду України (Наказ Держлісагентства);

-       Положень про Проекти організації території національних природних парків, природних заповідників, біосферних заповідників та регіональних ландшафтних парків (наказ Мінприроди);

-       «Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливих захисних лісових ділянок» (Постанова КМУ);

-       «Правил рубок головного користування в гірських лісах Карпат», «Правил рубок головного користування в лісах України» і «Правил поліпшення якісного  складу лісів».

Необхідно також розробити Інструкцію щодо охорони біорізноманіття в лісах, яка має передбачати заходи з охорони біорізноманіття в лісах як в межах, так і поза межами об’єктів природно-заповідного фонду.

Для поліпшення охорони водних та пов’язаних з водою тварин, а також, певною мірою, водних живих організмів доцільно передати під охорону Державної лісової охорони водні об’єкти, які розташовані в межах лісового фонду. Комплексна охорона лісів та розташованих у них водних об’єктів є складовою частиною для забезпечення екосистемного підходу в управлінні та охороні природи [ 49 ].

В контексті імплементації положень Директиви 79/409/ЄС про захист диких птахів та їх вартісної оцінки необхідна низка заходів:

-      проведення оцінки видів птахів, для яких необхідно запровадження спеціальних заходів збереження, та видів регулярної міграції;

-      визначення та позначення спеціальних зон захисту різних видів птахів;

-      підготовка реєстру місць природних середовищ існування та запровадження заходів за збереження таких місць щодо птахів;

-      встановлення системи моніторингу та режиму захисту тих видів, які стосуються України;

-      стимулювання проведення наукових досліджень, необхідних для успішної реалізації поставлених завдань, що відповідає положенням Закону України «Про тваринний світ», прийнятого Верховною Радою 21.04.2011 р. № 3282 VІ).

Положення Директиви 79/409/ЄС мають бути впроваджені в Україні протягом чотирьох років. Виняток становить запровадження зберігаючих захисних заходів для захисту мігруючих видів птахів відповідно до вимог пункту 2 статті 4 Директиви. Планом щодо виконання зобов’язань України в рамках Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, імплементація зазначених вимог мало бути здійснено в термін до 1 січня 2015 року.

Вартісні показники затрат, виходячи з основних положень імплементації, наведених в додатку ХХІХ до глави 5 розділу 6 Угоди про асоціацію України з ЄС,  за оцінками експертів,  становлять 592 тис. €. Витрати належать переважно до категорії адміністративних, а також операційних. До складу операційних дещо умовно включено, зокрема, витрати на проведення наукових досліджень і польових (експедиційних) робіт [ 50 ].

В контексті імплементації Директиви 92/43/ЄС  вихідним завданням є законодавче врегулювання питань створення та функціонування екологічної мережі. Інші пов’язані з вимогами Директиви базові завдання стосуються поліпшення загального режиму управління природоохоронними територіями відповідно до потреб створення сприятливих умов для виживання й розмноження видів, включаючи відновлення зруйнованих (пошкоджених) та створення нових біотопів.

Комплекс конкретних заходів, що формують вартісні оцінки імплементації, включає наступні питання:

-      виділення і формування переліку (реєстру) місць – природних середовищ існування як потенційних територій Смарагдової мережі в Україні;

-      проведення наукових і додаткових польових досліджень;

-      підготовка регіональних біогеографічних оглядів щодо достатності визначення об’єктів Смарагдової мережі для збереження оселищ;

-      опрацювання списків видів на основі додатків до Директиви і узгодження їх з профільними фахівцями та науковцями;

-      створення і ведення бази даних про виявлені види інших оселищ;

-      забезпечення широкої поінформованості громадськості з відповідних питань.

Індикативна оцінка вартісних показників апроксимації до Директиви 92/43/ЄЕС за оцінками експертів становить 1887 тис. €.

Наведені вартісні оцінки впровадження директив з охорони природи не можна вважати повними. Вони стосуються по суті лише першої стадії процесу, яка не включає створення відповідної інституціональної та матеріальної бази. Якщо виходити із завдань (повної) імплементації директив сектору 4 «Охорона природи», вартісні показники підлягатимуть суттєвому перегляду.

Основним джерелом фінансування імплементації як Директиви 92/43/ЄС так і Директиви 2009/147/ЄС є кошти державного і місцевого  бюджетів, в тому числі спеціального фонду охорони навколишнього природного середовища. Слід ставити питання про залучення міжнародних грантових коштів, зокрема, ГЕФ. Враховуючи загальноєвропейський контекст питання значною може бути технічна і фінансова підтримка з боку ЄС в рамках політики сусідства і партнерства. Ймовірною є також фінансова підтримка окремих проектів з боку бізнесу і деяких вітчизняних фондів [ 50 ].

 

4.4.4. Поводження з відходами

 

На сьогодні основні принципи у сфері управління відходами в країнах Європейського Союзу полягають у наступному:

-      запобігти утворенню відходів через удосконалення технологій виробництва та вплив на споживачів, які повинні вимагати більше екологічно безпечної продукції з меншою кількістю упакування;

-      переробити і повторно використати (в разі неможливості запобігти  утворенню відходів, слід використовувати якомога більше матеріалів повторно, переважно шляхом вторинної переробки);

-      вдосконалювати технології остаточної утилізації і моніторингу (відходи, які не можуть бути використані повторно або перероблені, повинні бути спалені; поховання на полігонах повинно застосовуватися як остання з можливих альтернатив).

Встановлені такі пріоритети у цій сфері:

• обмеження (мінімізація) утворення відходів шляхом оптимізації виробництва продукції;

• максимально можлива утилізація відходів шляхом створення системи по збиранню, зберіганню, попередній обробці, транспортуванню та ін.;

• остаточне видалення та захоронення лише тих відходів, які на даному етапі розвитку техніки й технології не можуть бути перероблені іншим шляхом, і застосування таких методів, які не завдають шкоди навколишньому середовищу.

Основними засобами реалізації зазначених підходів є: встановлення принципу «забруднювач платить»; застосування економічних інструментів для сприяння максимальній утилізації відходів; упровадження на об'єктах захоронення відходів відносно простих і досить ефективних та економічно реальних інженерно-технічних рішень по зменшенню негативного впливу відходів на навколишнє середовище [ 51 ].

Значна увага приділяється заходам попередження та контролю відходів шляхом розробки певних цілей щодо кількісного та якісного зменшення усіх сучасних відходів; заохочення екологічно безпечного та захищеного дизайну продукції; усвідомлення потенційного загального внеску громадськості у зменшення відходів; формулювання заходів із заохочення попередження відходів; розробки подальших показників у галузі контролювання відходів; розвитку та перегляду стратегії про повторну переробку відходів.

Правове регулювання здійснюється згідно з загальними вимогами, встановленими для всіх категорій відходів Директивою 2008/98/ЄС про відходи, та з особливими вимогами відповідних нормативно-правових актів, зокрема Директивою 91/689/ЄЕС про небезпечні відходи, Директивою Ради 2000/76/ЄС про спалювання відходів,  Директивою Ради  1999/31/ЄС про захоронення відходів на полігонах та Директивою 99/61/ЄС про всеохоплююче забруднення та його контроль.

Крім цього, впроваджена ціла низка спеціальних директив, що регулюють відносини щодо різних категорій відходів та операцій поводження з ними:

щодо операцій поводження з відходами:

• Директива 2000/76/ЄС про спалювання відходів;

• Директива 99/31/ЄС про захоронення відходів на полігонах;

щодо окремих видів відходів:

• відходів виробництва діоксину титану (Директива 78/176/ЄЕС);

• видалення відпрацьованих мастил (Директива 75/439/ЄЕС);

• осадів стічних вод (Директива 86/278/ЄЕС);

• батарей та акумуляторів (Директива 2006/66/ЄС );

• упаковки та відходів упаковки (Директиви 94/62/ЄС; 2004/12/ЄС);

• видалення ПХД та ПХТ (Директива 95/59/ЄС);

• транспортних засобів, термін експлуатації яких закінчився (Директива 2000/59/ЄС);

• портових приймальних пристрої для збирання відходів (Директива 2000/59/ЄС);

• відходів електричного та електронного обладнання (Директива 2012/19/ЄС).

Правовідносини щодо транскордонного переміщення (транзиту, експорту та імпорту) відходів в межах та за межі Співтовариства регулюються, зокрема, Регламентом Ради (ЄЕС) 259/93 про нагляд і контроль за переміщенням відходів у межах Європейського Співтовариства, а також ввезення та вивезення відходів за його межі.

Таким чином, нормативно-правові акти у цій сфері умовно поділяють на три групи:

— акти, які регулюють конкретні операції поводження з відходами;

— акти, які регулюють поводження з окремими видами відходів;

— акти, що регулюють переміщення відходів.

Головні вимоги, які висувають до країн-членів ЄС нормативно-правові акти, наступні:

Директива про відходи 2008/98/ЄС (головна мета – запобігання або зниження негативних впливів виробництва й поводження з відходами, зменшення загальних наслідків використання ресурсів та підвищення ефективності такого використання):

-       запровадження розширеної відповідальності виробника;

-       запобігання утворенню відходів;

-       заборона змішувати відходи з іншими відходами чи матеріалами з відмінними властивостями;

-       забезпечення максимального утилізаційного рециклінгу відходів;

-       ліквідація безпечним способом відходів за неможливості проведення їх утилізації;

-       заборона несанкціонованого складування, поховання та утилізації відходів;

-       створення національних планів управління відходами у країнах-членах ЄС.

Директива 2000/76/ЕС Європейського Парламенту та Європейської Ради із спалювання відходів (головна мета – запобігання або обмеження негативного впливу на навколишнє середовище, що чиниться, зокрема шкідливими викидами в атмосферу, ґрунт, поверхневі і ґрунтові води, які також можуть завдати шкоди здоров’ю людей і які утворюються в процесі спалювання відходів):

- дотримання гранично допустимих норм викидів для сміттєспалювальних заводів. Дія Директиви поширюється на всі види сміттєспалювальних установок, крім: а) установок, що використовують як паливо залишки рослин, деревні відходи деревообробної  та лісової промисловості (за винятком тих відходів, які можуть містити важкі метали та інші небезпечні складові), пробку, радіоактивні відходи, рештки тварин і відходи гірничодобувної та нафтовидобувної промисловості; б) експериментальні та пробні варіанти відповідних установок з об’ємом спалюваних відходів не більше 50 т / рік;

- досягнення визначених Директивою: порядку отримання дозволів на будівництво та експлуатацію сміттєспалювальних та когенераційних установок; процесу транспортування до них відходів; вимог до експлуатації установок; процедури утилізації води, що використовується для очищення газів, що відходять; поводження із залишками спалювання відходів; процедури контролю та моніторингу; порядку надання громадськості інформації про функціонування таких установок; дії у випадку збоїв у функціонуванні таких установок; санкції у разі порушення умов Директиви.

Директива Європейської Ради із захоронення відходів 99/31/ЕС  (головна мета – запобігання та мінімізація негативного впливу на навколишнє середовище і зниження ризику для здоров’я людини, що виникає при похованні відходів):

- дотримання визначених Директивою: вимог до різних видів відходів, що надходять на полігони; класифікації полігонів залежно від відходів, що захоронюються; порядку поводження з небезпечними відходами; умов технічної експлуатації полігонів; порядку отримання дозволів на відкриття нових полігонів.

В країнах ЄС проводиться політика з регулювання відходів, де питання щодо запобігання утворення відходів електричного та електронного обладнання, їх мінімізація, скорочення, повторне використання, рециркуляція і рекуперація ресурсів є пріоритетними.

Аналіз вище згаданих рамкових, нормативних та програмних документів Європейського Союзу дозволив визначити основні завдання щодо вдосконалення законодавства України у сфері поводження з відходами. А саме:

- запобігання утворенню відходів та зменшення обсягів їх утворення;

- реалізація принципу відповідальності виробника за збір і переробку окремих видів продукції після її використання;

- формування ринкового механізму поводження з відходами як вторинними ресурсами;

- стимулювання притоку інвестицій у сферу поводження з відходами;

- встановлення нормативів платежів, що стимулюють збір та утилізацію використаних тари і упаковки;

- здійснення державного нормування рівня переробки окремих видів відходів, розробка для реалізації цього принципу національних планів і програм розвитку ринку вторинних ресурсів, збільшення обсягів субсидій на заходи у цій сфері;

- посилення відповідальності за правопорушення у сфері поводження з відходами;

- реалізація практики надання підприємствам із збору та переробки відходів податкових пільг, пільгових кредитів та транспортних тарифів;

- економічне стимулювання збільшення обсягів виробництва товарів і продукції, що виготовляються з відходів або з їх використанням;

- забезпечення підвищення ефективності використання природної сировини за рахунок зменшення втрат сировинних, матеріальних та паливно–енергетичних ресурсів у технологічному процесі виробництва товарів і продукції.

Відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, головні напрямки модернізації вітчизняного законодавства передбачають наступне:

щодо Директиви 2008/98/ЄС

• узгодження понятійного апарату (доповнення та зміна термінології);

• перегляд класифікації відходів, об’єктів накопичення та захоронення відходів, переліку та критеріїв визначення небезпечних відходів;

• впровадження п'ятиетапної ієрархії у вирішенні питань поводження з відходами;

• введення принципу розширеної відповідальності виробника;

• запровадження реєстрів суб'єктів підприємницької діяльності у сфері поводження з відходами;

• планування управління відходами та запобігання їх утворення.

щодо Директиви 1999/31/ЄС