Джерело: http://www.niss.gov.ua/articles/1534/

Анотація

Зосереджується увага на проблемах і перспективах створення Ситуаційного центру з питань надзвичайних ситуацій, як постійно діючого органу в системі забезпечення національної безпеки із функцією аналітично-інформаційного супроводу підтримки прийняття рішень щодо попередження, реагування та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій різного характеру (техногенного, природного та соціально-політичного).

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ІНСТИТУЦІЙНИХ ОСНОВ ПІДТРИМКИ ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ

 ЩОДО ПОПЕРЕДЖЕННЯ, РЕАГУВАННЯ ТА ЛІКВІДАЦІЇ НАСЛІДКІВ НАДЗВИЧАЙНИХ СИТУАЦІЙ

1. Швидкість, з якою загострюється соціально-політична ситуація на Сході України в березні-квітні 2014р., та масштаби можливих негативних наслідків вимагають створення нових, адекватних рівню загроз, нормативно-правових та організаційних механізмів підтримки прийняття та формування рішень щодо попередження, реагування та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, природного та соціально-політичного характеру.

Очевидно, що напружена воєнно-політична ситуація, в якій нині Українська держава відстоює свою цілісність, тільки загострила необхідність створення спеціалізованої організаційної структури в системі забезпечення національної безпеки – Ситуаційного центру, із завданням забезпечення підтримки прийняття рішень щодо здійснення заходів на всіх етапах управління надзвичайними ситуаціями.

2. Потрібно згадати, що за роки незалежності в Україні було зроблено кілька спроб створення ситуаційного центру стратегічного рівня. Так, про створення Ситуаційного центру при Президентові України йшлося ще в 1992р.[1]. Розпорядженням Президента України від 14 липня 1992 р. № 128/92‑рп[2] були затверджені склад науково-технічної ради по його створенню та схвалена Концепція такого центру. Тоді Ситуаційний центр при Президентові України бачили як багаторівневу ієрархічну систему, «яка поєднує людський інтелект, інформаційні технології, сучасні програмно-технічні засоби і засоби моделювання в процесі прийняття Президентом України рішень стосовно комплексних проблем в усіх сферах державної діяльності з метою захисту національних інтересів і забезпечення національної безпеки»[3]. По своїй суті Концепція даного центру була продуктом вітчизняної школи кібернетики, вбачала залучення її найкращих досягнень. На жаль, до нині весь потенціал вітчизняної наукової школи залишається на цьому напрямі не реалізованим.

Наприкінці 1994 р. функції замовника Ситуаційного центру були покладені на Секретаріат Ради національної безпеки при Президентові України[4], яка проіснувала до 1996 р. Але невірно буде стверджувати, що питання про створення ситуаційного центру стратегічного рівня після цього було забуто. Наприклад, в Річній національній програмі на 2010 рік з підготовки України до набуття членства в Організації Північноатлантичного договору, затвердженій указом Президента України від 03.02.2010 р. № 92[5], йдеться про створення Ситуаційного центру Ради національної безпеки і оборони України.

Нині необхідність оперативного реагування на загрози національній безпеці шляхом швидкого формування обґрунтованих рішень на найвищому рівні державного управління підтверджує також рішення про створення Інформаційно-аналітичного центру – робочого органу РНБОУ[6], завдання якого пов’язані із забезпеченням інформаційної безпеки нашої держави.

Необхідно відмітити також те, що нині в Україні функціонують постійно діючі органи, що виконують функції, характерні для ситуаційних центрів в окремих галузях забезпечення національної безпеки і оборони. Такими є Антитерористичний центр при Службі безпеки України, що здійснює координацію діяльності суб’єктів боротьби з тероризмом щодо запобігання, попередження та припинення терористичних актів (в т.ч. на об’єктах підвищеної небезпеки)[7], а також Ситуаційний центр Головного командного центру Збройних Сил України (ГКЦ ЗСУ). Причому до функцій ГКЦ ЗСУ належить, зокрема, здійснення аналізу та узагальнення інформації про надзвичайні ситуації, організація накопичення інформації про потенційно небезпечні об’єкти Міністерства оборони України. Принагідно варто згадати наказ Міністра оборони України щодо утворення робочої групи для організації виконання заходів із створення Ситуаційного центру МО України, що мало підвищити ефективність системи управління силами та засобами Збройних сил України у ході виконання заходів антитерористичного забезпечення Євро-2012[8].

Ще один проект створення ситуаційного центру стратегічного рівня був розроблений в 2012 р. Державним космічним агентством України. Він передбачає створення Інформаційно-аналітичного (ситуаційного) центру при Кабінеті Міністрів України з використанням космічних технологій. Такий центр мав би стати основою урядової інформаційно-аналітичної системи для підтримки прийняття рішень із використанням геопросторових інформаційних технологій та дистанційного зондування Землі.

Потрібно також сказати, що питання про створення ситуаційних центрів не залишилося поза увагою й в Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні, де в пункті про розвиток інформаційної інфраструктури підкреслюється необхідність залучення до виконання цього завдання українських виробників та врахування результатів вітчизняних наукових досліджень[9].

Окремо потрібно згадати про Урядову інформаційно-аналітичну систему з питань надзвичайних ситуацій (УІАСНС). В 1996 р. була ухвалена Програма її створення[10], а через три роки вона була затверджена на період 2000-2002 рр.[11]. Зокрема передбачалось створення Кризового центру у складі Центру інформаційних ресурсів в Кабінеті Міністрів України. В результаті для Управління експертизи та аналізу розвитку техногенної, екологічної, ядерної безпеки та природокористування Секретаріату Кабінету Міністрів України була створена Центральна підсистема УІАСНС.

Безумовно впровадження УІАСНС потребувало узгодження численних питань міжвідомчої взаємодії. Тому, зважаючи на складність та важливість завдань щодо створення та функціонування УІАСНС в 2001-2007 роках працювала окрема координаційна рада з цих питань (під головуванням першого заступника Міністра надзвичайних ситуацій та за участю представників Секретаріату КМУ та низки відомств)[12].

Хоча з моменту ухвалення першої Програми створення УІАСНС пройшло майже вісімнадцять років, процес створення цієї системи ще й досі не завершений. Про поступовий розвиток УІАСНС доповідалося в Національних доповідях про стан техногенної та природної безпеки в Україні (пункт «Інформаційне забезпечення» – п. 5.3 в 2004-2010 роках та п. 6.4 в 2011-2012 роках). На жаль, нині далеко не всі заплановані елементи цієї системи впроваджені у життя. Більш того, як свідчать дані ДСНС України (лист ДСНС від 13.02.2014р. № 03-2024/162), в 2013 р. у зв’язку з відсутністю фінансування не виконувалися заходи Загальнодержавної цільової програми захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру[13] щодо забезпечення функціонування та розвитку УІАСНС (п. 30 цільової Програми).

Не можна казати, що функції, які зазвичай належать до ситуаційного центру, були упущені з розгляду при затвердженні в 2012 р. Кодексу цивільного захисту України. Навпаки, в ньому (ст. 73. п. 1) згадується державний центр управління в надзвичайних ситуаціях, на який покладені функції щодо здійснення «цілодобового чергування та забезпечення функціонування системи збору, оброблення, узагальнення та аналізу інформації про обстановку в районах надзвичайних ситуацій»[14]. Більш того, робота окремих підсистем єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру здійснюється із залученням відомчих структурних підрозділів, що виконують частину функцій, притаманних ситуаційному центру. Наприклад, в структурі Держатомрегулювання функціонує Інформаційно-кризовий центр, який є ключовим елементом підсистеми «Безпека об’єктів ядерної енергетики»[15].

Необхідність створення та підтримки функціонування окремих, в деяких випадках «корпоративних», ситуаційних центрів підтверджує досвід галузі ядерної енергетики. Так, НАЕК «Енергоатом» планує запровадити нову систему радіаційного моніторингу РОДОС (RODOS – Real-time On-line Decision Support System), яка діє в ряді країн-членів ЄС, створити Центр прогнозування наслідків радіаційних аварій (включає у себе математичні моделі і бази даних для прогнозування і оцінки наслідків можливих радіаційних аварій, а також планування невідкладних і довгострокових контрзаходів з використанням даних систем радіаційного моніторингу), автоматичну метеорологічну станцію і обчислювальний центр у місті Нікополь поблизу Запорізької АЕС.

3.  Зважаючи на поступову інтеграцію нашої держави в загальноєвропейський безпековий простір, слід звернути увагу й на останні кроки, що здійснює ЄС та окремі країни-члени ЄС у сфері управління надзвичайними ситуаціями, і, більш конкретно – розвитку нормативних та організаційних основ функціонування ситуаційних центрів з питань надзвичайних ситуацій.

В грудні 2013 р. Європейська Комісія опублікувала офіційний документ щодо нових законодавчих актів, які «зміцнюють» загальноєвропейську політику в сфері управління надзвичайними ситуаціями[16]. В цьому документі вказується на те, що потрібні добре скоординовані дії країн-членів ЄС як при реагуванні на надзвичайні ситуації, так і при підготовці до них та їх попередженні. Досягти цього очікують шляхом проведення більшої кількості навчань для персоналу служб цивільного захисту за межами їх територіального розміщення (міжнаціональні навчання), навчань аварійно-рятувальних служб, рятувально-пошукових служб, медичних служб (в т.ч. польових госпіталів), а також обміну експертами та більш тісної взаємодії між службами цивільного захисту сусідніх країн в межах ЄС.

Передбачається створення країнами-членами ЄС спільного «волонтерського пулу», доступного для негайного спільного реагування на НС (сили та засоби аварійно-рятувальних служб, окремі спеціалісти та експерти, прилади та устаткування, транспортні засоби тощо). Особливу роль в організації спільного реагування на теренах ЄС відіграє Координаційний центр реагування на надзвичайні ситуації (Emergency Response Coordination Centre), який був відкритий в травні 2013 р. До його функцій належить: неперервний (цілодобовий - 24/7) моніторинг ситуації щодо надзвичайних ситуацій в усьому світі, надання інформації країнам-членам ЄС, управління реєстром сил та засобів реагування, які можуть бути розгорнуті негайно у випадку великомасштабної надзвичайної ситуації. Для таких надзвичайних ситуацій центр має підготувати план реагування із зазначенням необхідних сил та засобів реагування, що рекомендується надавати кожній з країн-членів ЄС (остаточне рішення щодо надання допомоги та її розмірів залишається за країнами-членами ЄС). Окрім іншого даний Центр виконує функції «кризової кімнати» для управління операціями з надання гуманітарної допомоги.

В європейських країнах усвідомлення необхідності створення організаційних структур, що здійснюють підтримку прийняття рішень в умовах надзвичайних ситуацій різного походження, реалізується в конкретні кроки. Наприклад, в Німеччині в 2002 р. на базі Федерального управління цивільного захисту та допомоги при стихійних лихах був створений Спільний інформаційний та ситуаційний центр (Gemeinsames Melde- und Lagezentrum – GMLZ). До завдань цього центру належать:

- надання оперативної інформації (цілодобово) у випадку настання великомасштабної надзвичайної ситуації, в т.ч. надання інформації для ЗМІ;

- формування та регулярне оновлення матеріалів щодо загальної ситуації із захисту населення від надзвичайних ситуацій, які надаються федеральним міністерствам та органам влади земель;

- аналіз та прогнозування загроз та можливих наслідків, пов’язаних з надзвичайними ситуаціями, визначення необхідних розмірів ресурсів тощо;

- участь в управлінні спільними операціями з реагування на надзвичайні ситуації, що здійснюють країни-члени ЄС в рамках загальноєвропейського механізму.

Подібну увагу до цих питань демонструє і Швейцарія, де в структурі органу виконавчої влади (Federal Office for Civil Protection), що реалізує державну політику в сфері цивільного захисту, функціонує Національний центр з надзвичайних ситуацій (National Emergency Operations Centre), який є федеральним центром експертної підтримки прийняття рішень в умовах надзвичайних ситуацій. Цей центр може функціонувати як в режимі цілодобового моніторингу, так і в режимі мобілізації всіх ресурсів (як власник, так і залучення ресурсів інших відомств). До основних завдань центру належить координація заходів з реагування на надзвичайні ситуації, пов’язані з радіоактивними матеріалами, аваріями на підприємствах хімічної промисловості, проривами дамб, масштабними надзвичайними ситуаціями природного характеру.

Отже до завдань такого центру належить:

- постійний моніторинг і комплексний аналіз наявних загроз;

- прогнозування їх динаміки і виявлення нових загроз;

- прогнозування кризових ситуацій;

- координація дій причетних відомств у передкризових та кризових ситуаціях;

- вироблення рішень щодо попередження, подолання та мінімізації наслідків кризових ситуацій.

4. Потрібно відмітити, що на сьогодні в системі забезпечення національної безпеки України відсутній дієвий механізм моніторингу та формування рішень щодо попередження можливих «кризових ситуацій». Дане питання залишилося не вирішеним як в організаційному, так й в нормативно-правовому аспектах.

Так, на відміну від термінів «надзвичайний стан» та «надзвичайна ситуація», для яких в чинному законодавстві чітко прописані механізми введення режиму надзвичайного стану та оголошення надзвичайної ситуації (державного, регіонального чи місцевого рівня), термін «кризова ситуація» визначений лише у вузькопрофільних нормативних документах (цивільна авіація, фінансовий ринок, фізичний захист ядерних матеріалів та установок). Крім того, за винятком економічної та продовольчої безпеки, відсутні індикатори та їх порогові значення, за якими можна було б визначати перехід системи забезпечення національної безпеки у стан «кризової ситуації», чи наближення до нього за окремими складовими.

Потрібно згадати, що в Україні на загальнонаціональному рівні створювалися системи моніторингу, які мали б забезпечувати органи державної влади даними щодо стану безпеки за окремими складовими національної безпеки, в т.ч. для визначення подібних індикаторів та наближення до «кризової ситуації». Зокрема, джерелом даних щодо стану навколишнього середовища могла б стати Державна система моніторингу довкілля (ДСМД)[17] через Інформаційно-аналітичний центр ДСМД або безпосередньо від суб’єктів цієї системи.

Очевидно, такий ситуаційний центр має стати основним отримувачем інформації, про яку йдеться в проекті Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку функціонування системи моніторингу і прогнозування надзвичайних ситуацій» (підготовлений ДСНС)[18], а прогнозування надзвичайних ситуацій має здійснюватися із врахуванням положень Концепції управління ризиками виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру[19].

Висновки та рекомендації

1. Подолання напруженої воєнно-політичної ситуації, в умовах якої наша держава відстоює власну цілісність та суверенітет, вимагає подальшого вдосконалення системи забезпечення національної безпеки, зокрема підвищення ефективності механізмів формування та підтримки прийняття рішень в сфері попередження, реагування та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій різного характеру (техногенного, природного та соціально-політичного).

Вирішення таких завдань потребує створення Ситуаційного центру як постійно діючого органу в системі забезпечення національної безпеки, на який буде покладено виконання функцій як щоденного моніторингу ситуації в усіх сферах національної безпеки, так і забезпечення підтримки прийняття рішень у надзвичайних ситуаціях.

2. Аналіз здійснених в Україні кроків щодо створення ситуаційного центру стратегічного рівня з питань надзвичайних ситуацій показує, що сформульовані ще в середині 1990-х років задачі донині залишаються повністю не вирішеними.

Попри певні досягнення у створенні окремих елементів відомчих ситуаційних центрів, досі не вирішено в достатній мірі (адекватній нинішньому безпековому середовищу) завдання моніторингу та формування обґрунтованих рішень щодо попередження загроз національній безпеці, інформаційної підтримки для формування аналітичних матеріалів та своєчасного донесення інформації про ситуацію на найвищий рівень державного управління.

3. Виходячи з практичного досвіду європейських країн, можна визначити такі режими роботи Ситуаційного центру: моніторингу, планування, координації дій з реагування та мінімізації наслідків надзвичайних ситуацій.

Окремо слід відзначити те, що такий центр може виконувати функції ситуаційної кімнати для вищого керівництва держави в умовах надзвичайного стану.

Також, з огляду на поступову інтеграцію нашої держави в загальноєвропейський безпековий простір, слід розглядати як майбутню функцію Ситуаційного центру, взаємодію з Координаційним центром реагування на надзвичайні ситуації ЄС.

Відділ екологічної та техногенної безпеки

 (Д.С. Бірюков)