ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ, ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ ТА ЛІКВІДАЦІЇ НАСЛІДКІВ ЧОРНОБИЛЬСЬКОЇ КАТАСТРОФИ

Від 26 березня 2014 р.                                                               №21/7

Про проект Закону

(реєстр. № 3758)

Комітет розглянув проект Закону України про стратегічну екологічну оцінку (реєстр. № 3758 від 16.12.2013р.), поданий народним депутатом України М. Опанащенком, та відзначає.

Як зазначено у Пояснювальній записці, законопроект розроблено з метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, в частині встановлення сфери застосування та порядку здійснення стратегічної екологічної оцінки відповідно до підходу, закріпленому у Директиві Європейського Парламенту та Ради ЄС від 27 червня 2001 р. № 2001/42/ЄС.

Метою законопроекту є визначення сфери застосування стратегічної екологічної оцінки (далі – СЕО), встановлення порядку її здійснення, механізму проведення транскордонних консультацій, інформування про прийняте рішення та моніторингу виконання стратегій, планів, загальнодержавних програм, державних цільових програм та програмних документів, включаючи будь-які зміни до них (далі – проекти документів державного планування).

Основними завданнями запровадження СЕО автор визначає наступні:

інтеграція екологічних цілей та пріоритетів до документів державного планування;

інтеграція процедур з проведення СЕО в процес підготовки проектів документів державного планування згідно з аналогічними процедурами розвинутих держав, у тому числі Європейського Союзу.

В частині проведення екологічної експертизи проектної документації різного рівня  відповідна законодавча та організаційна система була створена Законом України "Про екологічну експертизу" (1995 рік) та підзаконними актами до нього.

Окрім власне екологічної експертизи проектів Закон "Про екологічну експертизу" передбачав також і проведення стратегічної екологічної оцінки (це статті 7, 14 у частині екологічної експертизи законодавчих, нормативних актів, планів, програм тощо, які і є документами стратегічного характеру).

Окрім того, прямо чи опосередковано зі Стратегічною екологічною оцінкою мають бути пов’язані:  

Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища";

Закон України "Про державні цільові програми";

Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

Закон України "Про Генеральну схему планування території України";

Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України".

Відповідно до положень частини третьої статті 2 проекту стратегічна екологічна оцінка проводитиметься щодо проектів документів державного планування, які підготовлені у сфері сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, управління відходами, використання водних ресурсів, телекомунікацій, туризму, землекористування, виконання яких передбачатиме надання документів дозвільного характеру.

Однак, автором не пропонується внесення змін до законопроектів, які врегульовують діяльність у зазначених сферах, що призведе до неможливості доопрацювати законопроект до другого читання без порушення 116 статті Регламенту Верховної Ради України.

Таким чином, задля комплексного вирішення питання, а також відповідно до Директиви Європейського Парламенту та Ради ЄС від 27 червня 2001 р. № 2001/42/ЄС та Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті, впровадження СЕО в Україні потребує внесення змін до значно більшої кількості чинних законів України, ніж передбачено автором.

Підтримуючи необхідність законодавчого врегулювання питання стратегічної екологічної оцінки, Комітет висловлює низку зауважень до

відсутність понятійного апарату, в тому числі, який передбачений Протоколом про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє природне середовище в транскордонному контексті, до положень якого, зокрема, має приводитись даний проект;

не розкриття проектом особливостей процедури стратегічної екологічної оцінки, мети її проведення, завдань, принципів, критеріїв проведення, значення окремих юридичних конструкцій тощо, що не дозволяє забезпечити взаємоузгоджене послідовне і логічне викладення нормативного матеріалу, а також його сприйняття;

невизначеність об’єктів стратегічної екологічної оцінки.

Така юридична невизначеність законодавчих норм, з огляду на їх довільне викладення, допускає неясність та двозначність у їх розумінні.

Зокрема, це стосується відсутності визначення наступних понять: «сфера стратегічної екологічної оцінки», «стратегічна екологічна оцінка», «документи державного планування», «фінансові та бюджетні документи фінансового планування», «громадськість», «суб’єкти транскордонної стратегічної екологічної оцінки», «доповідь про стратегічну екологічну оцінку», «встановлення необхідності здійснення стратегічної екологічної оцінки», «вторинні, кумулятивні, синергічні впливи», «компенсація впливу», «резюме інформації нетехнічного характеру», «довідка (звіт) про консультації та громадське обговорення», «моніторинг впливу виконання документу державного планування на довкілля», «оцінка впливу документу державного планування», «порушення вимог законодавства України при здійсненні стратегічної екологічної оцінки» (невідомо про порушення яких вимог йдеться).

Також не є законодавчо визначеними такі терміни як «високий рівень охорони довкілля», «будь-які наслідки для довкілля», «суб’єкти стратегічної екологічної оцінки».

Статтею 4 проекту Закону визначені суб’єкти СЕО, однак, цей перелік є неповним, не дає чіткого уявлення про склад таких суб’єктів та суперечить іншим нормативно-правовим актам. Так суб’єктами СЕО визначені «органи виконавчої влади, які є відповідальними за розробку документів державного планування», а не ініціатори розробки, які визначені статтею 6 Закону України «Про державні цільові програми».

Частина перша статті 5 суперечить пункту 2) статті 4 і є декларативною, що не дає законодавчої визначеності стосовно суб’єктів стратегічної екологічної оцінки.

Розділ ІІ «Порядок здійснення стратегічної екологічної оцінки» також є декларативним і не визначає ні порядок, ні процедуру її здійснення, що власне і передбачає згадана Директива.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 22.09.2005 № 5-рп щодо ясності і недвозначності правової норми наголосив, що поява в тексті закону поняття, яке вжите в широкому значенні, не забезпечить дотримання принципу правової визначеності. Юридичні норми мають бути чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними.

Це стосується також положень законопроекту щодо набрання ним чинності з дати набрання чинності для України Протоколом про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті.

Відтак, з огляду на відсутність у законопроекті достатніх та завершених механізмів правового регулювання, застосування його положень призведе до колізії норм та неповноти правового регулювання. А юридична невизначеність цих норм (всупереч установленому статтею 8 Конституції України принципу верховенства права) призведе до їх довільного тлумачення як органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами, так і суб’єктами господарювання.

Це є порушенням вимог статті 19 Конституції України щодо обов’язку органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Окрім того, відповідно до чинного законодавства не всі рішення відповідних органів, на підставі яких дозволяється здійснювати ту чи іншу господарську діяльність, відносяться до документів дозвільного характеру.

До того ж, Верховною Радою України 8 жовтня 2013 року у першому читанні прийнято поданий Президентом України проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скорочення кількості  документів дозвільного характеру» (реєстр. № 2436а), яким пропонується скоротити кількість документів дозвільного характеру. Відтак, існує ймовірність непоширення процедури стратегічної екологічної оцінки на випадки, коли відповідним органом прийматиметься рішення, яке не є документом дозвільного характеру.

Таким чином, положення законопроекту у частині реалізації в національному законодавстві принципів Директиви 2001/42/ЄС Європейського Парламенту та Ради Європи від 27 червня 2001 року «Про оцінку впливу на стан навколишнього природного середовища окремих планів та програм», а також Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє природне середовище в транскордонному контексті є вибірковими та формальними.

Зокрема, всупереч зазначеним Директиві та Протоколу, в проекті не визначені положення, за якими мають проходити процедуру попередньої оцінки (скринінг) розроблені плани, програми, які не стосуються визначених проектом сфер з метою визначення можливого негативного їх впливу на довкілля.

 Якщо існують можливі значні впливи, то проведення стратегічної екологічної оцінки є необхідним, а  процедура скринінгу має ґрунтуватися на критеріях, визначених Директивою і Протоколом.

Отже, прийняття законопроекту не забезпечить належного виконання Україною своїх міжнародно-правових зобов’язань.

Комітет звертає увагу, що Директиви Європейського Парламенту та Ради ЄС, у тому числі і зазначена вище Директива, є документами процедурного характеру, які визначають порядки виконання певних дій. У той же час саме питання процедури чи порядку здійснення СЕО не знайшли свого відображення у законопроекті, що даним законопроектом не досягнуто.

Відповідно до міжнародного права ЄС у сфері оцінки впливу на навколишнє природне середовище екологічна оцінка включає:

оцінку впливу на навколишнє природне середовище окремих проектів планованої діяльності (Директива 2011/92/ЄС від 13 грудня 2011 року Європейського Парламенту та Ради про оцінку впливу окремих державних і приватних проектів на навколишнє середовище);

стратегічну екологічну оцінку (Директива 2001/42/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 27 червня 2001 року про оцінку впливу на стан навколишнього природного середовища окремих планів та програм).

Загальним принципом обох директив є забезпечення того, що плани, програми і проекти запланованої діяльності проходять оцінку впливу на навколишнє середовище до їхнього погодження або затвердження.

Положення пунктів 2 і 3 розділу V проекту суперечать один одному, оскільки згідно з пунктом 2 строк набрання чинності Законом не є чітко визначеним, а згідно з пунктом 3 Кабінету Міністрів України доручено у шестимісячний строк з дня опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти, а також забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону, привести свої акти у відповідність із цим Законом, забезпечити перегляд і скасування міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону. Проте положення пункту 3 також наберуть чинності разом з пунктом 2, адже в пункті 2 для реалізації положень пункту 3 не зроблено винятку.

Вважаємо за доцільне, при доопрацюванні даного проекту, врахувати  положення Модельного закону про стратегічну екологічну оцінку від 16 травня 2011 року.

Також Комітет звертає увагу на невідповідність порівняльної таблиці до законопроекту вимогам Регламенту Верховної Ради України.

Значну кількість зауважень висловили Міністерство закордонних справ України, Міністерство юстиції України, Державна служба з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство аграрної політики і продовольства, які, переважно, пропонують направити законопроект на доопрацювання.

Науково-дослідний інститут приватного права і підприємництва імені академіка Ф.І.Бурчака Національної академії правових наук вважає, що прийняття нового закону у цій сфері є недоцільним, а внесення відповідних змін до ряду чинних Законів України буде більш ефективним.

Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю та корупцією у висновку щодо здійснення антикорупційної експертизи проекту Закону України про стратегічну екологічну оцінку зазначив, що у проекті акта виявлено корупціогенний фактор, а проект акта не відповідає вимогами антикорупційного законодавства.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України висловило ряд зауважень до законопроекту та зазначило, що за результатами розгляду у першому читанні законопроект доцільно направити на доопрацювання.

Зважаючи на викладене, Комітет в и р і ш и в:

1. Рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про стратегічну екологічну оцінку (реєстр. № 3758 від 16.12.2013р.), поданий народним депутатом України М. Опанащенком, відхилити.

2. Співдоповідачем при розгляді законопроекту визначити Першого заступника Голови Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи О.Лукашука.

Перший заступник

Голови Комітету                                                 

            О.Г.Лукашук