КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ, ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ ТА ЛІКВІДАЦІЇ НАСЛІДКІВ ЧОРНОБИЛЬСЬКОЇ КАТАСТРОФИ

від "23" травня 2017 р.   № 55/1

Щодо законопроекту про особливості
виробництва та обігу дорогоцінного
каміння органогенного утворення
(реєстр. № 6123, доопрацьованого)

Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи розглянув доопрацьований законопроект про особливості виробництва та обігу дорогоцінного каміння органогенного утворення (реєстр. № 6123), поданий народними депутатами України Розенблатом Б. С., Арешонковим В. С., Євтушком С. М., Кривенком В. В., Дзюбликом П. В., Чекітою Г. Л., і відзначає.

Метою прийняття законопроекту визначено правове врегулювання відносин щодо виробництва (добування) дорогоцінного каміння, зокрема, бурштину, припинення незаконного видобування бурштину, гарантування безпеки людей, їхнього життя, здоров’я та майна, ліквідації організованих злочинних організацій, що покривають незаконне видобування бурштину, його тіньовий збут і контрабанду, а також створення сприятливих умов для розвитку в Україні галузі економіки, пов’язаною з видобуванням, реалізацією та обробкою бурштину, залучення у цю галузь інвестицій та нових технологій, зростання рівню життя населення в місці видобування бурштину, забезпечення охорони навколишнього природного середовища під час видобування бурштину та рекультивації порушених земель.

Поданий законопроект фактично повторює за суттю і редакційно підготовлений до другого читання текст законопроекту про видобування та реалізацію бурштину (реєстр. № 1351-1), який під час розгляду на поточній сесії Верховної Ради України 07.02.2017 було відхилено. При цьому назва законопроекту не узгоджується з його змістом, оскільки положення, які стосуються видобування та обігу перлів, обмежуються визначенням і посиланням на їх застосування в частині, що не суперечить законодавству про державне регулювання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за ними, а решта положень стосується бурштину.

До законопроекту Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України висловило ряд зауважень.

Зокрема запропонований законопроект не відповідає принципу системності у регулюванні суспільних відносин, згідно з яким законопроект має чітко фіксувати свій предмет регулювання, взаємодіяти з іншими нормативно-правовими актами з відповідного питання, насамперед з базовими для даної сфери правого регулювання, до яких у даному випадку належить Кодекс України про надра. Зміни до цього Кодексу, викладені у "Прикінцевих та перехідних положеннях" законопроекту, не забезпечують повну відповідність проекту відповідним положенням Кодексу України про надра, структура проекту не забезпечує послідовного логічного викладення нормативного матеріалу і має внутрішньо суперечливий характер.

В Україні всі закони мають однакову юридичну силу. Спроби встановлення законопроектом переваги його норм законів перед нормами інших законів є непродуктивними, оскільки ведуть до розбалансування правового регулювання відповідної сфери суспільних відносин, до конкуренції між нормами різних законодавчих актів, що на практиці створює передумови для неоднакового застосування норм законів та порушення фізичних та юридичних прав осіб. На практиці це означає наділення суб’єктів правозастосування правом на власний розсуд вирішувати, які норми і якого закону мають застосовуватися в тому чи іншому випадку, що містить корупційні ризики та створює передумови для довільного їх трактування. Такі підходи до регулювання відповідних суспільних відносин не узгоджуються з принципом верховенства права і не узгоджуються з вимогами статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Те ж стосується частини п’ятої статті 37 законопроекту, у якій вказано, що інші органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють контроль за видобуванням бурштину, геологічним вивченням бурштиноносних надр відповідно до своїх повноважень, визначених законодавством. Можливість встановлення винятків у спеціальних законах має бути передбачена безпосередньо в Кодексі України про надра та інших базових законодавчих актах, що також стосується питань визначення видів користування надр, плати за їх користування, програм геологічного вивчення надр, надання спеціальних дозволів на користування надрами (статті 4, 6, 7, 16 законопроекту).

Невизначеним у законопроекті є статус комунальних підприємств, яким надається право "видобувати бурштин на родовищі, зазначеному в спеціальному дозволі на користування надрами на видобування бурштину, лише на тих ділянках родовища, що не охоплені проектом поділу ділянки бурштиноносних надр на старательські ділянки" (частина 3 статті 11 законопроекту). При цьому у законопроекті комунальні підприємства як учасники відносин у сфері користування бурштиноносними надрами згадуються лише у статті 11, що створює невизначеність діяльності такого суб’єкта з видобування бурштину. До того ж планується, що спеціалізовані комунальні підприємства мають створюватися обласними радами. У зв’язку з цим слід врахувати, що відповідно до статті 142 Конституції України та частини 4 статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

Частинами першою, другою статті 7 законопроекту пропонується встановити, що програми геологічного вивчення бурштиноносних надр та забезпечення рекультивації порушених унаслідок видобування бурштину земель розробляються з метою належного геологічного вивчення бурштиноносних надр у регіонах України, запобігання деградації ґрунтів, відновлення природних ландшафтів та забезпечення рекультивації порушених внаслідок видобування бурштину земель, де виявлені поклади бурштину, затверджуються обласними радами.

Відповідно до статей 177, 178 Земельного кодексу України, статті 24 Закону України "Про охорону земель" з метою забезпечення потреб населення і галузей економіки у землі та її раціонального використання і охорони розробляються загальнодержавні та регіональні програми використання та охорони земель.

Загальнодержавна програма використання та охорони земель визначає склад та обсяги першочергових і перспективних заходів з охорони земель, а також обсяги і джерела ресурсного забезпечення для їх здійснення. Регіональні програми використання та охорони земель розробляються відповідно до загальнодержавної програми з урахуванням місцевих особливостей.

Частиною другою статті 8 законопроекту запроваджуються випадки набуття права користування бурштиноносними надрами без проведення аукціону.

Також законопроектом пропонується визначити особливості надання спеціального дозволу на користування бурштиноносними надрами, а також встановити механізм отримання суб'єктом господарювання такого дозволу (частини друга – четверта, одинадцята – сімнадцята статті 16).

У зв'язку з цим слід наголосити, що відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Слід зазначити, що частиною другою статті 10 законопроекту передбачається встановити, що порядок обліку, зберігання та надання геологічної інформації, набуття права власності на геологічну інформацію визначається Кабінетом Міністрів України.

Проте відповідно до частини другої статті 200 Цивільного кодексу України порядок використання інформації та захисту права на неї встановлюється законом.

Пунктами 1, 3 частини першої статті 19 законопроекту передбачається, що "за користування старательською ділянкою відповідно до умов договору про видобування бурштину:

1) старатель сплачує щоквартальну плату, що обраховується як відшкодування надрокористувачу витрат на внесення рентної плати за користування надрами, що справляється з надрокористувача відповідно до Податкового кодексу України;

3) старатель сплачує щомісячну плату, що обраховується як відшкодування надрокористувачу витрат на сплату плати за землю за земельні ділянки для здійснення старательської діяльності та визначається відповідно до площі старательської ділянки та суми платежів, які надрокористувач вносить власнику або користувачу земельних ділянок, що охоплюються межами старательської ділянки".

Проте Податковий кодекс України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства (абзац перший пункту 1.1 статті 1 зазначеного Кодексу).

Будь-які питання щодо оподаткування регулюються Податковим кодексом України і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно положення щодо внесення змін до цього Кодексу та/або положення, які встановлюють відповідальність за порушення норм податкового законодавства (пункт 7.3 статті 7 зазначеного Кодексу).

Статтею 24 законопроекту передбачається, що роботи, пов'язані з видобуванням бурштину на землях водного фонду, проводяться на підставі погодженого територіальним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів, технологічного проекту розробки ділянки родовища бурштину.

Разом з тим відповідно до статті 86 Водного кодексу України місця і порядок проведення робіт на землях водного фонду, пов'язаних з видобуванням корисних копалин, визначаються відповідно до проектів, що погоджуються з обласними, Київською, Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства (крім робіт на землях, зайнятих морями), та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

У Розділі 5 законопроекту пропонується запровадити "бурштинову біржу" і визначити особливості її діяльності. Проте Закон України "Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними", стаття 14 якого регулює торгівлю дорогоцінними металами та дорогоцінним камінням та виробами з них, не передбачає для таких товарів обов’язкової біржової торгівлі. При цьому законопроект не містить вимог до старательських артілей реалізовувати бурштин виключно на бурштиновій біржі, а також у законопроекті не визначено місця і форми реалізації бурштину іншими бурштиновидобувними підприємствами.

На думку фахівців Держгеонадр запропонований механізм залучення надрокористувачем старателів є значно складнішим порівняно з можливостями чинного законодавства, оскільки на надрокористувачів та старателів покладаються багато обов’язків щодо виконання передбачених проектом процедур, проте не визначено майже ніяких прав для старателів, а також не визначено відповідальності для вказаних суб’єктів за порушення закладених проектом вимог. Це не узгоджується з принципами та вимогами щодо усунення надмірного регулювання господарської діяльності шляхом зменшення кількості документів дозвільного характеру, дозвільно-погоджувальних процедур, які визначені в законах України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" та "Про засади державної регуляторної політики".

Також законопроектом надаються додаткові повноваження обласним радам, які можуть призвести до додаткових видатків, зокрема під час підготовки програм геологічного вивчення бурштиноносних надр та забезпечення рекультивації порушених внаслідок видобування бурштину земель. Згідно із статтею 142 Конституції України і статтею 67 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, мають компенсуватися державою, що вимагає відповідних фінансово-економічного аналізу та обґрунтування.

Пунктом 1 Прикінцевих та перехідних положень законопроекту передбачається набуття ним чинності з дня опублікування. При цьому пунктом 3 Прикінцевих та перехідних положень визначено, що Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності має привести свої акти у відповідність до прийнятого Закону, а також забезпечити приведення у відповідність актів центральних органів виконавчої влади, що створить невизначеність правозастосування положень Закону на такий строк.

Автором законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам Бюджетного кодексу України (частина перша статті 27) та Регламенту Верховної Ради України (частина третя статті 91).

Крім того, передбачена законопроектом дата набрання чинності відповідним законом (з дня його опублікування) не узгоджується з частиною третьою статті 27 Бюджетного кодексу України щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету.

Законопроект містить внутрішні протиріччя, хибні посилання на його частини і статті, потребує юридичного і редакційного опрацювання.

За висновком Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України за результатами розгляду у першому читанні доопрацьований законопроект (реєстр. № 6123) доцільно повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

За висновком Комітету з питань бюджету доопрацьований законопроект матиме вплив на показники бюджету (призведе до зменшення доходів державного бюджету від збору за видачу спеціальних дозволів на користування надрами та коштів від продажу таких дозволів, а також може призвести до збільшення доходів бюджету від штрафів і конфіскації майна та/або збільшення видатків державного бюджету на утримання засуджених у разі виявлення відповідних порушень законодавства). У разі прийняття відповідного закону до 15 липня 2017 року він має вводитися в дію не раніше 1 січня 2018 року, а після 15 липня 2017 року – не раніше 1 січня 2019 року (або 1 січня наступного за цим року залежно від часу прийняття закону).

Також до Комітету надійшов лист Генеральної прокуратури України, у якому зроблено висновок, що законопроект потребує доопрацювання.

Враховуючи надзвичайну актуальність запропонованого законопроекту, велику кількість зауважень до нього, а також той факт, що без відповідного врегулювання питання український бурштин контрабандними шляхами поширюється з України, а український бюджет від цього нічого не отримує, виходячи з державницьких позицій, народними депутатами України запропоновано підтримати законопроект для його розгляду у першому читанні з подальшим врахуванням зауважень під час його підготовки до другого читання.

Зважаючи на викладене, Комітет      в и р і ш и в:

1. Рекомендувати Верховній Раді України прийняти за основу доопрацьований законопроект про особливості виробництва та обігу дорогоцінного каміння органогенного утворення (реєстр. № 6123), поданий народними депутатами України Розенблатом Б. С., Арешонковим В. С., Євтушком С. М., Кривенком В. В., Дзюбликом П. В., Чекітою Г. Л.

2. Співдоповідачем при розгляді законопроекту від Комітету визначити голову підкомітету з питань лісових ресурсів, об’єктів тваринного та рослинного світу, природних ландшафтів та об‘єктів природно-заповідного фонду – народного депутата України Дзюблика Павла Володимировича.